我国“城中村”改造中的土地权利问题分析
殷武
( 西北政法学院 陕西西安 710063)
【摘 要】“城中村”是我国城市化进程的快速发展的必然结果,其根本形成原因是土地的二元所有制结构,“城中村改造”只有解决了土地二元所有制问题,“城中村”才能成为真正意义上的城市,而要解决土地的二元所有制问题也只有通过征用途径来完成。
【关键词】 城中村 土地所有权 土地使用权 征用
一、我国“城中村”现状及形成原因
所谓“城中村”,是指在城市高速发展的进程中,由于农村土地全部被征用,农村集体成员由农民身份转变为居民身份后,仍居住在由原村改造而演变成的居民区,或是指在农村村落城市化进程中,由于农村土地大部分被征用,滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落,亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”,仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中,位于城区边缘农村被划入城区,在区域上已经成为城市的一部分,但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。“城中村”是城市的一块“夹缝地”,这种独特的地位和现象,必然会带来一系列的社会问题:(1)人口杂乱,“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。(2)城市规划滞后,违法违章建筑相当集中,“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差,村民居住环境差。(3)基础设施不完善,卫生条件太差。各种管线杂乱无章,排水排污不畅,垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤,存在严重消防隐患,(4)土地使用存在诸多问题,宅基地、工业用地、商业用地相互交织,非法出租、转让、倒卖,管理混乱,等。“城中村”不仅影响城市的美观,也阻碍城市化进程,制约着城市的发展,已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。
究其原因,在于“城中村”形成和发展的特殊性。从“城中村”的历史变迁中不难发现"城中村"形成的主要原因:从客观上来说,是我国城市化进程的快速发展的结果1。改革开放的20多年中,城市化的进程加速发展,我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展,需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了,当地的农民,却仍然留在原居住地,并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场"城市包围农村"的运动发生了。村庄进入城市,形成了"城中村"。从主观上来说,是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的,这也是深层次的制度原因。 所谓城乡二元管理体制,是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式,二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有,而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看,‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成,是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下,追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”2因此,从“城中村”的历史变迁可以发现,土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权,集体将宅基地按户划拨,由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金,土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村” 形成的进一步加剧。故而,我国“城中村”的改造也应从根本的土地制度及权利开始。
二“城中村”土地权利现状
“城中村”土地权利现状包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。
1、“城中村”土地所有权状态
根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定,具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中,位于城区边缘而被划入城区,成为城市的一部分,既有城市的一些习性,又摆脱不了农村固有的特质,是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类:(1)、已“撤村建居”,土地被国家全部征用,农民不再享有集体土地所有权,村已经被城市完全包围,原农民已全部转为居民,只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”,它经过改造已融入城市之中,不再是“城中村”改造的对象。(2)、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用,土地所有权部分属于国家所有,部分属于集体所有,但原农民未转为居民。(3)、尚未“撤村建居”,但已列入城市框架范围,土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”,是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类,两种土地所有权从表象看,仅是所有权主体不同而已,但其实质是不平等的,表现在:(1)国家所有权的权利主体是国家,而集体所有权的权利主体为集体。根据土地法第10条:集体所有权的权利主体又分为:乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化,且是单方的,只能由集体所有权向国家所有权转化,而不能是国家向集体所有权转化;同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。(2)集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的,我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定,方式为出让,这种行为其实质可以看作是一种买卖,只不过是一种强买强卖罢了,只有一方当事人(国家)的意思,几乎是容不得对方(农村集体)意思表示,农村集体只有强制取缔的义务,这就难以保证交易的公平了,自然出现了现实中征地赔偿款太低,侵害农民权益的事件的发生。(3)两种所有权的权能上也是完全不平等,主要体现在两种土地使用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大,“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势;同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”,为征用后转让土地使用权获得商业上的利益,因此,农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价,甚至漫天要价,凭此来保留其土地所有权,村落在城市中得以延续。
2、“城中村”土地使用权状态
土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利,即依法取得利用土地的权限。由于两种土地所有权存在本质的差异,相应其土地使用权也不完全一样,国有土地使用权仅有一种形式,而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质,属于他物权的范畴,但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制:①宅基地使用权依法不能转让、抵押;②只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡(镇)村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押;③集体土地使用权不能用于租赁;④集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等,使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里,这两种土地使用权并存但在效能上差距很大,突出表现为土地使用权所产生的收益上,国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑,使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中,突破了原规则,寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形:①大量的违章违规建筑存在,而没有任何规划与建设部门的批准;②存在大量乱占、乱圈地现象;③非法租赁土地;④以土地入股开办各种实业;⑤用集体土地抵押贷款⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性,多样性,复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性,是它拥有旺盛的需求市场,土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。
三、现阶段“城中村”改造实践中土地权利的处理。
通过上述的分析可知,“城中村”是我国城市化进程中的必然产物,而它在现实中已发展成为我国城市发展的障碍。目前全国各城市都在对其进行着相应的改造,在改造的过程中,必须要面对形成“城中村”的根本原因,解决土地二元所有制问题,根除二者之间的差距,才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中,针对土地权利这一根本问题,通常采取以下几种措施:(1)“土地置换,异地安置”的方式。在城市的郊区由政府征用按相同面积或更大面积的土地,并建成新村与之置换。这在“城中村”改造的初期,政府运用行政手段还是可以达到目的,但也是困难重重,因:①村民对于原村有着浓厚的依恋,祖祖辈辈在此居住,故土难离;②农民不愿意放弃可得的数额不小的房屋租金利益;③盼望过上美好生活的居民生活及在人格上与居民平等对待的愿望也使他们不愿意离开现在的“城中村”。因此,土地置换,异地安置的措施现在越发越难以实现。(2)通过“土地集体所有转为国家所有”的做法。“土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点:⑴土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体,包括乡集体、村集体、村民小组,全部变为国家。⑵土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有;⑶土地的权能也发生了根本的变化,原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变:全部脱农民户籍而成为城市居民,一切纳入城市化的管理,建筑要进行规划,医疗、保险均按城市居民对待。
纵观各地“城中村”改造条例能够看出,“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”,解决了土地二元所有制的问题,成为一种可行的方案。目前这种做法在全国各城市较为普及,如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民,其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。3然而,透过这一事件的背后,笔者隐隐感到一种疑虑:这一行为的合法性明显存在着质疑,主要有以下几个方面:1、按照我国宪法的规定:土地所有权是实体权利,它的剥夺只能由国家最高权利机关做出,其他任何机关和个人无此权利,否则即为无效。尽管目前各地“城中村”改造条例均是由其城市的人大或政府制定,有些具有地方性法规的效力,有些只是政府文件,如《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》,然而因条例的做出缺少宪法上的依据,条例的效力层阶远低于宪法,故而是无效的。2、集体土地要转为国有土地,根据我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定,只能是采取“征用”途径,除此之外的任何行为,均不能使集体土地所有权性质变为国家土地所有权性质。而目前各地虽从地方立法中承认了集体土地所有权“转为”国家土地所有权的效力,但因为该“转为”没有法律上依据,故而从法理上讲,各地将集体土地“转为”国有土地因缺乏法律上的依据而无效。3、集体土地所有权变为国有土地所有权后,所有权人以其永久所有权换取了有期限的使用权,对于原集体土地所有人权而言,在与国家就土地所有权的交易中,付出的代价太大,交易成本过高,存在明显的不公平,具有不可交易性。
然而也有学者对“土地集体所有转为国家所有”的“转为”行为是持赞同观点,理由是 “城中村”顾名思义是城市中的村庄,它是城市的一部分,依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条“城市的土地属于国家”的规定,“城中村”的土地自然属于国家。对此,我认为这种理由是不妥当的。首先,宪法是国家的根本大法,它直接将土地资源确权为国家和集体所有,因“城中村”最初就是农村,土地确权时依据宪法规定就已经界定为集体所有,即是说 “城中村” 在其成为城市中的村庄时,其土地根本就属于集体所有权。其次,所有权的产生、消灭均须合法的法律事实或法律行为的发生,在并没有任何合法的法律事实或法律行为发生的情况下,原属于集体的土地所有权不可能发生变更和消灭的。最后,“城中村”地处于城市,是城市中的一部分,只说明二者的地缘关系,而并不能证明所有权关系。
四、“城中村”改造中土地权利解决的途径
既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分,“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇,最直接的体现是财产的所有权,“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样,可以进行自由的转让,根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定,说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。要使集体土地使用权变为国有土地使用权,其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权;根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定,只能是采取“征用”途径,通过征用,使农村集体土地所有权转变为国有土地所有权,才可从根本上解决“城中村”形成的原因,因为它符合征用的条件。根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定,征用的条件必须是“为了公共利益的需要”,且国家给予必要的补偿;而“城中村”改造的目的就是“为了公共利益的需要”,是为了“城中村”内居住的居民、外来人员的利益,为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展,同样也是为了国家、社会的利益的而改造,“城中村”改造的目的属于公共利益的范围;而且在集体土地转变为国有土地的同时国家也给予相应的补偿,只不过与通常征用集体土地的货币补偿方式不同而已,“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民,以及因身份改变而获得的各种物质利益,如可以享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等,同时还有长期的国有土地使用权。
因此,“城中村”改造中,要解决“城中村”形成的根本原因,就必须解决土地二元所有制问题,而要解决土地的二元所有制问题也只能通过征用途径。在征用集体土地的过程中,应处理好土地所有权与土地承包权的关系,其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度,它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中,应先由农村集体解除农村土地承包合同,并给与相应补偿,土地使用权由集体收回后,国家才开始征用。
参考资料:
1罗赤,《透视城中村》,《中国经济快讯周刊》,2001年第37期。
2李培林,《巨变:村落的终结——都市里的村庄研究 》,《中国社会科学》,2002年第1期。
3卢彦铮,《深圳农村集体所有土地转全面国有化之惑》,2004年09月27日。
中共中央宣传部、水利部、国家发展改革委建设部关于加强节水型社会建设宣传的通知
中央委员会宣传部 水利部 国家发展和改革委员会 建设部
中共中央宣传部、水利部、国家发展改革委建设部关于加强节水型社会建设宣传的通知
水办[2005]382号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市、新疆生产建设兵团党委宣传部、水利厅(局)、水务局、发展改革委(计委)、经贸委(经委)、建设厅(建委、市政管委),中央及国务院有关部门,有关新闻单位,各流域机构:
为进一步学习宣传、贯彻落实党中央、国务院关于建设节约型社会的重要部署,深入开展资源节约活动,集中一段时间扎实做好节水型社会建设的宣传,切实提高各级领导干部和社会公众的节水意识,进一步激发全社会对节水型社会建设的积极性、主动性和创造性,动员全社会力量多方面参与节水型社会建设,全面推进节水型社会建设的健康、持续发展,现就2005—2006年加强节水型社会建设宣传工作通知如下:
一、高度重视节水型社会建设宣传工作
水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,与人民生活、经济发展和生态建设紧密相连,关系到经济社会可持续发展的全局,在国民经济和国家安全中具有重要的战略地位。我国是一个水资源短缺的国家,水资源短缺已经成为我国国民经济与社会可持续发展的重要制约因素。建设节水型社会,是解决我国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措。建设节水型社会,有利于加强水资源统一管理,提高水资源利用效率和效益,进一步增强可持续发展能力;有利于保护水生态与水环境,保障供水安全,提高人民群众的生活质量;有利于从制度上为解决水资源短缺问题建立公平有效的分配协调机制,促进水资源管理利用中的依法有序,为构建社会主义和谐社会作出积极贡献。
2002年修订施行的《中华人民共和国水法》明确规定“国家厉行节约用水,大力推行节约用水措施,推广节约用水新技术、新工艺,发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会。”胡锦涛总书记2004年明确指出“要积极建设节水型社会。要把节水作为一项必须长期坚持的战略方针,把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程。”温家宝总理2004年明确要求“全面推进节水型社会建设,大力提高水资源利用效率”、“开展节约用水宣传教育,增强全民节水意识”。
要通过扎实有效的宣传,促进各级领导干部和社会公众认识建设节水型社会的重要现实意义、增强全社会的水资源忧患意识和节约意识,努力提高广大人民群众学习传播节水知识与技能、热情参与节水实践的主动性、积极性,为加快节水型社会建设,促进资源环境与经济社会协调发展做出贡献。各地区、各部门要充分认识促进节约用水、建设节水型社会的重要性、紧迫性,认真组织安排2005—2006年节水型社会建设系列宣传的相关活动,全方位开展建设节水型城市、节水型工业、节水型农业和服务业的宣传工作。
二、明确宣传主题和内容
2005—2006年节水型社会建设系列宣传活动的主题是:大力推行节约用水,全面建设节水型社会。
一是关于缺水形势和节水意义的宣传。要大力宣传我国经济社会发展进程中所面临的缺水形势,突出宣传建立节水型社会的必要性、紧迫性,建立节水型社会对于提高国民经济可持续发展能力以及保证生活、生产和生态安全等方面的重大意义。
二是关于节水法律法规及有关政策的宣传。要广泛深入宣传《中华人民共和国水法》等法律、法规关于“建立节水型社会”的有关规定和要求,就我国水资源管理、节约用水等法律、法规的有关内容、精神实质及其产生作用进行大力宣传,宣传各地按照国家法律制订地方性节水法规及实施情况,宣传《中国节水技术政策大纲》等有关政策和标准规范的贯彻执行情况。
三是关于节水型社会建设内容和措施的宣传。要重点宣传节水型社会建设的体制改革和机制创新,宣传政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制,宣传以经济手段为主、采取综合措施促进全社会节水的机制。加强对初始水权分配、用水总量控制和定额管理、水市场建立和水权流转、用水者协会等水资源管理新举措以及计划用水超计划加价等用水、节水管理的宣传。
四是关于各级党委政府重视和推动节水型社会建设的宣传。要积极宣传党中央、国务院关于节水型社会建设的重要部署和要求,贯彻落实《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》(国发[2005]21号),积极宣传地方党委和政府推进节水型社会建设的工作决策,积极宣传各部门、各行业加强节约用水、促进节水型社会建设的新举措、新实践和新进展。
五是关于节水知识、节水经验和节水模范的宣传。加强面向全社会的节水知识普及和推广,提高全社会科学用水、节约用水的知识水平与应用能力。强化对我国节水型社会建设试点取得的典型经验、示范意义和带动作用的宣传。积极宣传各地在推进城市节水、提高用水效率和效益、建设节水型社会方面的先进单位、先进个人。适度介绍国外在促进节约用水方面的管理措施和有益经验。
三、突出宣传重点
紧紧围绕我国经济社会发展面临的用水紧张状况,突出宣传节约用水和节水型社会建设。在夏季用水高峰期,突出城乡居民生产、生活方面节约用水的宣传;在枯水季节和缺水地区加强对全社会节约用水的宣传;在其他季节及不缺水地区,强化对节约用水的警示提醒和对浪费水、污染水行为的舆论监督;结合世界水日(3月22日)、中国水周(3月22—28日)、全国城市节约用水宣传周(5月)、世界环境日(6月)等节日,积极组织开展节水型社会建设有关专题活动,做好相关新闻报道和宣传。
在2005年第三季度到2006年第二季度期间,组织中央新闻媒体集中力量开展节水型社会建设重点活动的宣传(有关安排见附件1)。在重点宣传活动中,各地区、各单位以及新闻媒体要加强配合,突出特色,力求实效。
一是正面宣传与舆论监督相结合。既要通过宣传典型发挥正面宣传的引导作用,又要大胆地披露浪费水资源、污染水环境的行为和现象,发挥舆论的监督作用和警示教育作用。
二是现代媒体与传统媒体相结合。既要高度重视电视、互联网络等现代媒体在重点宣传中的突出作用,又要积极发挥报刊、广播等传统媒体的重要作用,根据不同媒体的特点,开展各具特色的重点宣传报道活动。
三是重点栏目与专门栏目相结合。在电视、广播等视听媒体的重要时段,开辟节水型社会建设专题报道,积极发挥中央电视台“新闻联播”、“焦点访谈”、“东方时空”、“经济半小时”等重要栏目的舆论影响力;在报纸、杂志等媒体的重要版面,开辟节水型社会建设专门栏目、专题报道和专版,进行集中和系列的宣传报道,营造强大的舆论宣传声势。
四是新闻宣传与其他宣传相结合。在利用电视、广播、报刊和互联网等媒体进行新闻宣传的同时,注重公益广告、展览会、报告会、科普画廊等多种宣传方式的综合运用,广泛、深入地开展各种形式的节水型社会建设宣传活动。中央及地方媒体可根据自身特点,制作具有一定水平和特色的节水公益广告长期播出,在“世界水日”、“中国水周”、“全国城市节约用水宣传周”等节日期间安排在黄金时段集中播出。
四、加强乡村、企业、机关、学校和社区专项宣传的指导
要根据不同地区、不同单位的特点,有针对性地开展多形式、多层次的宣传教育,促进社会各团体单位和全体公民依法节约水资源,促进社会公众从自身做起,珍惜、节约和利用好每一滴水,形成全民参与节水型社会建设的良好社会风尚,大力促进节约用水,共同建设节水型社会。在农业节水宣传中,要突出宣传农业用水和化肥、农药、种子一样,是十分重要的生产资料,收取农业水费对于保证用水安全和促进节约用水的重要性和必要性。在城市节水宣传中,要突出宣传节水产品和器具的研发、推广和应用,供水管网改造,公共建筑、生活小区、住宅节水和中水回用设施建设,污水处理及再生利用,海水利用等;突出宣传节水在城市可持续发展中的重要意义,强化城市节水的公众意识,加强城市节水文化建设(乡村、企业、机关、学校、社区节水型社会建设宣传活动推荐方案见附件2)。
五、加强组织领导
2005—2006年全国节水型社会建设系列宣传活动由中宣部会同水利部、国家发展改革委和建设部主办,国务院有关部门、人民日报、新华社、中央人民广播电台、中央电视台、光明日报、经济日报、工人日报、农民日报、科技日报、中国水利报、中国建设报等单位参加。中宣部、水利部负责全国节水型社会建设系列宣传活动的总体组织与协调,把握舆论导向,协调指导中央主要新闻单位做好宣传报道,组织协调各级新闻宣传部门和单位积极支持和参与宣传活动。水利部、国家发展改革委和建设部负责策划节水型社会建设系列宣传活动的整体方案,组织有关部门和单位具体落实,加强协调指导。
各地党委宣传部门要把做好节水型社会建设系列宣传列入工作计划,协调指导做好宣传工作。各地发展改革委(经贸委、经委)、水利部门和建设部门要紧紧围绕“大力推行节约用水,全面建设节水型社会”的主题,结合本地区、本单位实际,以多种形式组织开展好相关活动。乡村、企业、机关、学校、社区等各类组织要根据节水型社会建设宣传活动推荐方案的有关内容,积极组织落实好本单位、本地区的节水宣传活动。
各新闻单位要根据媒体自身特点和受众特点做好新闻宣传,切实把节水型社会建设宣传报道作为宣传工作的重点内容;制定近期宣传方案和中长期宣传报道计划,提出宣传报道意见,作好具体安排,努力做到周密部署,认真组织,长期坚持,力求实效,以求真务实的精神搞好节水型社会建设活动的宣传报道工作。
附件:1、节水型社会建设宣传重点活动有关安排
2、乡村、企业、机关、学校、社区节水型社会建设宣传活动推荐方案
3、节水型社会宣传推荐口号
中国共产党中央委员会宣传部
中华人民共和国水利部
中华人民共和国国家发展和改革委员会
中华人民共和国建设部
二○○五年八月三十一日
附件1:
节水型社会建设宣传重点活动有关安排
一、2005年8月,中宣部会同有关部门研究加强节水型社会建设宣传的指导意见,出台指导文件。
二、2005年10月—2006年5月,由中宣部协调,由水利部、国家发改委、建设部组织落实参加节水型社会建设大型宣传报道活动的新闻单位和记者,分别就节水型社会建设有关专题开展大型宣传报道活动,根据报道内容要求和采访线索组成采访团或采访分队,就节水型社会建设进展情况进行集中采访报道。
三、2005年12月,在北京举办节水型社会建设成果展览(纳入节约型社会展览中统一安排),并视情况在全国有关省市巡回展出。
四、2006年2—4月,中宣部会同有关部门联合组织“促进节约用水,建设节水型社会”专题形势报告会或讲座,请中央媒体进行报道。
五、2005年10月—2006年6月,人民网、新华网等重点新闻网站开辟“节水型社会建设”专栏,对各地推进节约用水、建设节水型社会的有关活动进行集中报道,连续登载。
六、2005年7月—2006年6月,人民日报、光明日报、经济日报等重点报刊开辟“节水型社会建设”报道专栏,刊发记者采访见闻、通讯、评论等类型的节水报道。
七、2005年7月—2006年4月,中央人民广播电台在“新闻与报纸摘要”、“新闻纵横”、“今日论坛”等栏目,中央电视台在“新闻联播”、“焦点访谈”、“东方时空”、“经济半小时”等栏目制作播出有关节水型社会建设的新闻报道或专题节目。
八、2006年3—5月,围绕“世界水日”、“中国水周”、“全国城市节约用水宣传周”,在中央人民广播电台、中央电视台等视听媒体集中播放节水公益广告,各新闻单位集中采访报道节水型社会建设等有关内容。
附件2:
乡村、企业、机关、学校、社区节水型社会建设宣传活动推荐方案
一、乡村宣传推荐方案
(一)在农村基层组织办公地、灌区管理站、水利管理站、机井房、供水站、农民用水者协会、乡村文化站等场所张贴国家节水标志和节水宣传挂图,悬挂节水标语条幅。
(二)在农村集贸市场、易引起注意的农村交通路段树立节水广告牌,书写节水标语口号。
(三)在科技下乡活动中,请有关专家将农业节水技术知识作为重要内容,向广大农村干部群众传授。
(四)向农村粮棉种植用水大户、乡镇企业用水大户发放节水宣传手册或宣传单。
(五)利用乡村广播站向广大农民朋友宣传节水形势、节水知识、节水农艺以及节水产品信息等,推广农业节水技术的普及与应用。
(六)组织开展节水灌区、节水农田、节水村、节水户的评选表彰活动,有效发挥节水先进的带头作用和经验示范作用。
(七)组织乡村技术员、致富带头人、基层干部进行节水培训,增强节水意识和推动节水工作的能力。
(八)组织乡村技术干部、用水大户去相关地区参观学习,参加农业节水展览会,传播农业节水技术、设备、产品等方面的信息,推动农业节水先进技术、管理经验在本村、本地的运用。
(九)在农村文化活动和文艺演出中,将节水文化和节水文艺节目纳入其中,以百姓喜闻乐见的方式宣传节水。
(十)结合不同地区的农村实际情况,举办当地农村用水形势报告会或座谈会,增强对农业节水重要性的认识和理解。
二、企业宣传推荐方案
(一)在企业办公区、厂区、车间等场所张贴国家节水标志和节水挂图,悬挂节水标语条幅。
(二)在企业职工中开展“我为节水献计献策”活动,征集职工对企业节水的建议,并对合理化建议给予奖励。
(三)印制企业节水宣传单或小手册,介绍在生产过程中节水的好方法和基本知识。
(四)利用宣传栏或企业简报等形式,宣传我国水资源利用面临的形势及存在的问题,介绍国外节约用水的经验和有效作法,向企业员工宣传节约用水的理念及技术,采用先进的节水技术和生产工艺,购买使用节水设备。
(五)加强企业节水制度管理,明确专人负责。制定企业内部各班组耗水基础指标,组织开展企业节水先进个人、先进班组评比活动,定期对节水的标兵及先进班组予以表彰和奖励。
(六)加强员工节水技术及政策培训,邀请有关专家对《中华人民共和国水法》等法律法规和重要政策的相关条款进行解读和培训。
(七)组织企业员工开展或参加宣传节水方面的文艺表演、书画展、知识竞赛及征文活动等。
(八)组织职工去相关企业参观学习,推动节约用水的先进技术、管理经验在本企业中的运用。
(九)组织员工参加各种节水技术及产品展览会,宣传节水优秀科研成果、实用技术和产品,推动节水科技成果的转化和推广应用。
(十)企业设立浪费水资源、污染水环境的举报电话和投诉台(箱),积极发挥职工监督的作用。
三、政府、事业单位宣传推荐方案
(一)在机关宣传栏、宣传橱窗、办公室等处张贴国家节水标志和节水宣传挂图。
(二)召开机关干部职工节水座谈会,征集对机关节水工作的建议。
(三)召开机关干部职工节水动员会,宣传国家开展节水型社会建设的有关精神,介绍我国水资源利用面临的形势及存在的问题,要求机关工作人员在工作和生活中注意节水。
(四)举办水资源利用形势报告会,邀请有关专家介绍我国水资源利用形势和面临的压力。组织机关干部职工收看有关节水型社会建设的宣传片,增进对我国水资源利用情况的了解,提高对节水型社会建设紧迫性和重要性的认识。
(五)印发机关节水宣传单,介绍机关节水的注意事项及小窍门,要求大家随手关水,杜绝长流水。
(六)推广节水型技术和工艺,采购节水型产品和设备,在机关采购工作中,优先推荐和采用节水型产品和设备,并告知干部职工。
(七)定期公布机关耗水费用支出情况,及时通报水资源浪费情况,以引起机关工作人员的重视。
(八)制定和实施政府机构带头节约用水的方案,注重实效。
(九)落实政府机构节约用水的责任制和有效监督制度。
(十)组织机关干部职工开展或参加宣传节水型社会建设的文艺表演、书画展、知识竞赛及征文活动等
四、学校宣传推荐方案
(一)开展节约用水课程教育。将节约用水教育纳入中小学及大中专必备教育,针对不同年龄阶段的学生,采取合适的教育方式,在中小学及大中专教育中进行节水等内容的课程教育,介绍我国的水资源利用形势及节约潜力,使广大学生了解节约水资源的重要性和紧迫性,形成“节约用水、从我做起”的观念,自觉养成节约用水的良好习惯。
(二)利用学校宣传栏、班级黑板报等开展“关爱命脉,节约用水”的主题宣传,倡导节约光荣,浪费可耻的观念。
(三)组织师生观看介绍我国水资源利用形势及节约潜力方面的宣传片。
(四)在中小学开展“节水伴我在校园,我把节水带回家”活动;给中小学生发放节水知识宣传材料,号召中小学生从自我做起,并监督父母等家庭成员节约用水。
(五)在小学开展“爸爸(妈妈)听我说节水”演讲比赛活动,在中学组织“节约一滴水”征文活动,在大中专学校组织“节水型社会与可持续发展”征文活动。
(六)在中小学开展“节约用水、从我做起”主题班会活动,在大中专学校开展“节约用水我们共同的责任”专题讨论会。
(七)组织中小学及大中专学校开展节水型社会建设知识竞赛活动。在世界水日暨中国水周、全国城市节水宣传周、世界环境日等期间,组织学生开展主题宣传活动,并在暑期组织学生开展以宣传节水型社会建设为主题的夏令营和社会实践活动。
(八)开展校园节水大检查。
五、社区宣传推荐方案
(一)利用社区、街道宣传栏、黑板报等载体,张贴国家节水标志和节水宣传标语、口号、招贴画、条幅等。
(二)向社区居民发放节水型社会建设宣传资料、科普读物和宣传画,宣传群众日常节水知识,介绍节水的小窍门。
(三)采用小区广告或宣传单的形式,介绍节水型的家用电器和卫浴产品,全面推广节水型家用电器和器具。随水费单附上有关节水的新闻报道,宣传节水的意义及方法。
(四)组织“我们为什么要节水”社区图片展,并以家庭为例,说明节约的潜力和经济效益。
(五)组织开展创建节水社区的活动,广泛征集公众对节水工作的意见,评选节水模范家庭,在社区内组织居民开展节水型社会建设志愿宣传活动,积极参加节水公益活动。
(六)结合世界水日暨中国水周、全国城市节约用水宣传周、世界环境日,利用设台咨询、书画图片展、社区文化活动等开展节水型社会建设专题宣传活动。
(七)在社区设立用水浪费行为曝光栏(台)、举报电话和节约用水光荣榜,积极发挥居民监督的作用。
附件3:
节水型社会建设宣传推荐口号
一、贯彻执行《中华人民共和国水法》,建设节水型社会。
二、大力推行节约用水,全面建设节水型社会。
三、建设节水型社会,保障经济社会可持续发展。
四、建设节水型社会是解决我国干旱缺水问题的根本战略举措。
五、节约用水,刻不容缓。
六、全民动员,节约用水。
七、节约用水,从我做起。
八、滴水如油,贵在节约。
九、节约和保护水资源是我国的一项重大国策。
十、把节水灌溉作为革命性措施来抓。
十一、珍惜水、爱护水、节约水。
十二、国家厉行节约用水。
十三、行动促进节水,节水提升文明。
十四、大力发展节水型农业、工业、服务业,建立节水型社会。
十五、把节水落实到各行各业、千家万户。
十六、全面推进城市节约用水工作,努力创建节水型城市。
十七、鼓励使用再生水,大力节约水资源。
十八、大力推广普及节水型生活用水器具。
十九、减少漏失,杜绝浪费,建设节水型城市。