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反垄断法是处罚限制竞争行为的法律，其实施不仅对国家的经济体制改革有着重要作用，而且对处于经济一线的公司管理人员也至关重要。可以合法的规范公司经营行为，维护守法企业的合法权益，制裁违法企业的不法行为。
2013年，可谓中国反垄断法大放异彩的靓丽时刻。反垄断行政执法机构先是于1月份对三星等液晶面板商因价格垄断处以罚款3.53亿元，之后反垄断的矛头指向国内白酒行业巨头茅台、五粮液，并对其处以4.49亿罚款。此后于7月份掀起了一系列的反垄断高潮，包括对上海黄金饰品行业协会及老凤祥等相关金店进行反垄断调查；对葛兰素史克等60家国际国内药企展开成本调查；对利乐公司涉嫌滥用市场支配地位进行反垄断调查；对比利时优时比公司进行合规调查；对多美滋、合生元等奶粉企业进行反垄断调查，并迅速于8月7日开出中国目前最大一笔6.7亿行政处罚罚单。中国反垄断的行政执法现状，使得人们对自2008年8月1日开始实施，至今已经实施五年的反垄断法高度关注。国家反垄断执法机构的重拳出击使得人们认识到，被西方国家视为经济宪法的反垄断法在我国经济领域保障市场公平竞争的作用非常重要。而司法领域也恰于此时，推出了全国首例原告终审胜诉的反垄断案件，强生公司由于对经销商存在限制转售价格的纵向垄断协议，成为中国第一个被判因垄断承担民事责任的被告。
行政执法、民事司法的一系列行为，表明反垄断与我们普通百姓的生活并不遥远。被尊称为经济宪法的反垄断法一旦释放他的威力，违法的垄断性行为会受到遏制，公平的市场竞争环境会逐渐形成，消费者利益和社会公共利益会得到极大的保护，最终社会经济会得到健康发展。
世界上最早的反垄断法，起于美国1890年的《谢尔曼法》，规定对于实施卡特尔的垄断行为进行查处。而中国反垄断法的制定，起始于1993年，但囿于当时国内的市场经济体制尚未完全建立，考虑徒善不足以为政、徒法不足以自行，暂时搁置，而是先制定实施了《反不正当竞争法》，制裁不正当竞争行为。反垄断法和反不正当竞争法可谓维护市场竞争的姊妹法，反垄断法的立法宗旨在于制裁限制竞争行为，而不正当竞争法的立法目标在于惩治不正当竞争行为。真正推动反垄断立法的是中国加入世贸组织，入世后，同为市场经济国家的世贸组织成员大多拥有其称为经济宪法的反垄断法，而中国也亟需制定适合自己国情的反垄断法。2005年1月，中国四家医药公司被美国企业诉至纽约联邦地区法院，美国反垄断律师的现身说法，案件的事实材料，为中国反垄断立法提供了最佳的素材。最终，反垄断法历经13年，于2007年8月30日年被全国人大常委会立法通过，并确定于2008年8月1日正式实施。
我国反垄断法分为八章五十七条，确立了反垄断法的管辖、垄断行为的认定、调查、法律责任等条款。明确了长臂管辖原则，不仅中华人民共和国境内经济活动中的垄断行为适用本法,而且中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的，也同样适用。对于违法的垄断行为，在第三条规定“本法规定的垄断行为包括经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。经营者达成的垄断协议，又分成与竞争者达成的横向垄断协议、与下游经营者达成的纵向垄断协议。横向垄断协议是指均处于同一生产经营环节，相互间具有竞争关系的经营者之间达成的排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为，具体包括固定或者变更商品价格； 限制商品的生产数量或者销售数量；分割销售市场或者原材料采购市场；限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品；联合抵制交易；国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。纵向垄断协议则是指处于上下游经营链条之间的经营者与交易相对人达成的排除、限制竞争的协议。具体包括固定向第三人转售商品的价格；限定向第三人转售商品的最低价格； 国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。滥用市场支配地位，则是指在经营中具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位的行为。反垄断法所称市场支配地位 是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。对于相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围。在反垄断执法实践中，通常需要界定相关商品市场和相关地域市场。滥用市场支配地位是指以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。经营者集中是指经营者通过合并；通过取得股权或资产的方式取得对其他经营者的控制权；经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响等具有或者可能具有排除、限制竞争的集中行为。依照规定，参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币；参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。达到前述两条件的经营者集中，必须向国务院商务主管部门申报，以便进行经营者集中审查，涉及国家安全的还要进行国家安全审查。
国务院设立反垄断的领导机构反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行研究拟订有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作等国务院规定的职责。 具体管理、查处垄断行为，由目前对于不正当竞争行为具有执法权的执法机关负责。目前执法机构已经成立，分别为商务部的反垄断局、国家发展改革委员会的价格监督检查司、国家工商行政管理总局的反垄断与不正当竞争执法局。反垄断局职责规定为审查经营者集中行为、指导中国企业在国外的反垄断应诉工作、开展多双边竞争政策国际交流与合作，笔者所在公司面临的中国第一起被美国提起的反垄断案件，就取得了商务部的大力支持，向美国法院出具了声明以支持中国企业的行为。价格监督检查司的职责主要是负责依法查处价格垄断协议行为，对于价格监督的违法行为处理依据除反垄断法外，还有《价格法》，因此对实践中的价格处罚有些属于反垄断领域，有些则属于违反价格法的违法行为；反垄断与不正当竞争执法局的主要负责除价格以外的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争等方面的反垄断工作。
在西方发达国家，反垄断的民事诉讼影响巨大，可以说是争讼的渊薮。为我国公众所熟知的巴斯夫公司维生素C反垄断诉讼案，美国、欧盟先后提起的反垄断诉讼，使得世界VC巨头巴斯夫、默克等公司先后退出了维生素C行业，而中国的维生素C企业抓住世界巨头诉讼缠身的时机，迅速发展壮大，并占领了国际市场。反观中国的反垄断，在行政执法领域反垄断成就明显，但是民事诉讼领域却一直举步不前，据统计截止2011年底，全国法院才受理垄断民事一审案件61件。令人欣慰的是，针对反垄断民事诉讼，最高人民法院根据办案实践制定了《关于审理垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》，相关法院又通过反垄断民事判决，明确了一系列的反垄断民事诉讼规则，为反垄断民事诉讼奠定了基础。依照司法解释及判决的规定，反垄断民事诉讼不以行政执法机构的认定为起诉前提，只要发生了因垄断行为受到损失或者因合同内容、行业协会的章程等违反反垄断而发生争议的自然人、法人、其他组织，均可以直接向人民法院提起诉讼。反垄断案件的审级参照知识产权案件，原则上由省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、计划单列市中级人民法院以及最高人民法院指定的中级人民法院管辖。此外经过最高人民法院批准，基层人民法院也可以管辖第一审垄断民事纠纷案件。管辖法院的选择，依照有关侵权纠纷、合同纠纷等的管辖确定。反垄断民事纠纷的类型主要体现为垄断协议、滥用市场支配地位，针对横向垄断协议，采取举证责任倒置的方式，由被告对协议不具有排除、限制竞争的效果承担举证责任。而纵向协议，由于法律司法解释没有明确规定，又不能采取推定的方式，仍旧依照谁主张、谁举证的规则由原告负责提供证据。被诉滥用市场支配地位的，则要求原告不仅要举证证明被告具有市场支配地位，还要证实其滥用市场支配地位，如果被告以其行为具有正当性为由进行抗辩的，应当自行承当举证责任。在法院的审判实践中，针对是否构成垄断，达到经济效果，确立了依据“相关市场竞争是否充分、市场地位、行为动机、实施效果”等要素进行考虑的分析方法，同时考虑一些案件中的具体判断因素。另外，鉴于反垄断对于经济领域的专业知识依赖，借鉴西方反垄断案件经济学家的专家证人规则，规定当事人可以向人民法院申请一至两名具有相应专门知识的人员出庭，就案件的专门性问题进行说明。或提请人民法院委托专业机构或者专业人员就案件的专门性问题作出市场调查或者经济分析报告。
我国反垄断法的实施取得了巨大的成果，继反垄断法出台后，国务院及反垄断执法机构相继发布了《关于经营者集中申报标准的规定》、《关于相关市场界定的指南》、《反价格垄断行政执法程序规定》、《反价格垄断规定》、《经营者集中申报办法》、《经营者集中审查办法》、《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》、《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》、《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》、《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》及《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》等部门规章，预计还要发布《关于知识产权领域反垄断执法的指南》、《关于经营者集中案件适用简易程序审查的暂行规定》和《经营者集中附加限制性规定》。这些规章同法律、司法解释一起构成反垄断的保障，提升了反垄断的执行力。但目前我国的反垄断仍存在实施中的障碍，需要进一步完善。首先法律规定过于原则，反垄断法条文仅仅57条，唯一的一部司法解释16个条文，而规章尽管多，但由于位阶较低，行政管理可行，民事法律诉讼则不具备法律效力，因此仍需对规章进行整合，根据行政、司法实践进行完善。其次，缺乏集团诉讼及惩罚性赔偿，我国的大额处罚均表现为行政处罚，而美国的民事诉讼赔偿金额往往是天价，其原因在于我国的民事诉讼实行个体差额补偿原则，而西方发达国家实行整体损失的惩罚性三倍损害赔偿，这样在我国普通公民诉讼中，诉讼结果就可能得不偿失，对于垄断公司则盈利远远大于损失。最后，我国的诉讼证据规则给民事诉讼带来巨大的阻碍，在美国的反垄断诉讼实行的证据开示对于被告的垄断企业来说，不得隐瞒任何证据，双方需要将所有的涉案证据提交，如果有任何证据隐瞒将会承担不利后果。而我国实行的基本是谁主张、谁举证，如果持有证据方不提供不利于己的证据，往往会从中受益。考虑我国反垄断法的实施，建议从比较法的角度进行完善。

非法圈占土地行为之表现方式和社会危害性概探
（ 王政 律师）

国土资源不仅反映一国之地理概貌，也是一国人民安身立命之根本。近代西方曾有一位哲人说过“土地是财富之母”。在目前之中国，此语确实已道破了少数国人或利益集团致富的“天机”。为了占有更多的土地（特指土地的“处分权”和“使用权”），各路“豪强”（包括个别地方政府）可以说是“八仙过海，各显神通”。有的甚至发展到大量伪造中华人民共和国国土资源部土地证书管理专用章、私自制售土地证书的地步，此举已严重影响到土地登记的质量和社会公信力。笔者曾当过农民，对农村有着很深的感情，在亲身经历的一些事件中，发现农民们的耕地正在飞速地远离着我们。笔者并不是在留恋“炊烟袅袅”、“绿树成荫”的旧农村，笔者也同样向往现代都市富庶繁华和日新月异的生活。有所感、有所想、有所问的是：我们确实已经按照我们的国策“珍惜土地资源”、“合理利用每一寸土地”、“切实保护耕地”去做了吗？现实中大量开发圈占的土地都是依法审批或按规划进行的吗？失地农民得到他们应有的补偿了吗？我们的中央政府对土地被非法占用的程度能做到准确统计吗？大量失地农民今后的生活有保障吗？…… 本文正是基于这些疑问，才对非法圈占土地行为之表现方式和社会危害性做些概括性探讨，希望能引起关于土地立法和执法部门更高度的关注。

一、非法圈占土地概况之简述
据国家权威报刊或资料登载：自1990年以来，因为土地征用问题每年都有数以千万计的农民失地、失业，平均每年流失的耕地数量为1000万亩以上，人为征、占耕地数量为500万亩。按人均两亩耕地计算，十六年间失地农民数量至少达8000万人次。根据国务院发展研究中心公布的数据，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这意味着这期间至少有2276万亩耕地由原来的农民“集体所有”变成了政府所有。
国土资源部执法监察局最近公布的资料显示：1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，也就是说，在不到六年时间内平均每个县、市就发现500件土地违法案件，涉及土地面积500多万亩。该局新近公布的数据显示，今年通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。难怪国土资源部日前紧急召开了全国土地执法会议，要求各地方坚决查处严重的土地违法案件。在日前召开的全国土地执法会议上，国土部执法监察局负责人称，严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。从无数的土地违法案例中，发现地方政府的身影无处不在。地方政府是非法圈占土地的“主角”。 这位负责人认为，土地违法屡禁不止，花样在不断翻新，根源还是在于地方政府的用地冲动，为了招商引资、出政绩，地方政府负责人背后支持或默许了土地违法现象的大量存在。
另据检察日报最近登载引用数据：最近十年间，政府共从农民手中征用了一亿多亩土地，而农民实际获得的地价补偿款总值不及土地实际价款的二十分之一。政府征用土地时发放的补贴或补偿只是政府单方面规定的数额，而且用行政性手段迫使农民们接受一次性的“补偿”。依据国土资源部和信访部门提供的数据，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题占信访接待部门受理总量的70%左右，这其中大部分是反映征地补偿安置问题的。目前，农民的土地承包权利和经营权利正面临着来自三大方面的威胁，即政府征地、利益集团圈地和所在乡村干部卖地。
如果国家任凭圈占土地之行为照此速度发展下去，数十年之后，我们不仅会发现数以亿计的流民无“立锥之地”，恐怕我们整个中华民族都无“充饥之粮”了！对非法圈占土地行为若不运用“重典”进行打击，则“构建和谐社会”之目的就根本无法实现，则人民政府必将难以取信于人民。

二、非法圈占土地的几种常见方式
（一）化整为零式。按照《土地管理法》、国务院制定的《土地管理条例》和地方省、地市各级人大制定行政法规或规章，各级政府具有不同的土地征用审批权限，如征用基本农田或征用基本农田以外的耕地超过三十五公顷的或其他土地超过七十公顷的由国务院审批。如此以来，必然限制了地方政府征用土地的权限。为规避国务院的审批，地方政府便将上千亩、甚至上万亩的大型土地开发项目所占用土地进行人为的虚拟分割，本来是一个项目占用的土地被分成几个不同的土地证进行登记。名曰：分期规划、分期建设、分期征用土地。因为“罗马毕竟不是一日建成的”。
（二）以租代征式。征用土地不管面积多少，至少需要相应级别的政府批准，而且还需要对被征用土地所有者或使用者进行相应的补偿。如何回避政府的严格审批和征地费用的缴纳呢？于是，从村民委员会、村小组或乡镇政府承包或租用集体的土地（包括耕地、农田）便成了不少土地投机商和欲占用土地的企业或单位的首选。而且一租就是三十年，甚至四十年、五十年，每年只要付给集体土地所有者或原土地耕种者相应的土地承包费或租赁费即可。这种承包或租赁方式往往受到村委会（主要是村领导）、地方政府（主要是乡镇一级）的支持和保护，几乎没人考虑土地被非法占用的问题。于是，大量的农田或耕地被变更用途使用，有的甚至已盖上成片的厂房或住宅。目前“以租代征”在土地违法中较为突出，已成普遍现象。为了规避建设用地审查报批、农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳，有的地方没有办理农用地转用手续，村组自己出租；还有的地方政府出面从农民手里租来土地后出租给企业。有的采用“倒算法”的手段来确定征地补偿安置费用，企图掩盖不合法的征地补偿标准。
（三）强制抛荒式。《土地管理法》规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。而且，单从法律上看，国家规定的农用地转用的审批手续非常严格，尤其是涉及基本农田和耕地时所要求的征地手续更为严格。另《土地管理法》还规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地。而且对荒地占用的审批权限地方政府相对较大。于是，个别地方政府征用农村土地，为了规避国务院或上级政府的审批，强行让农民把农田或耕地抛荒（中间可能先给农民少量的补偿，一般为二年或三年的青苗补偿费），然后将抛荒后的农田或耕地当成荒地征用。这样，即达到了规避上级政府审批的目的，而且大大减少了对农民的征地补偿费用。真可谓“一石二鸟”之计
（四）征少占多式。搞房地产开发、发展工业园区等建设项目需要征用土地不可避免。若无任何的征地手续或批文显然是无法遮人耳目，更无法应付上级主管部门的监察。于是，占地二千亩的项目，可以办理五百亩的征用地手续；占地三百亩的项目，可以办理一百亩的征用地手续；占地五十亩的项目，可以办理十亩或二十亩的征地手续。这样，即便上面派人监察，或“挑剔的”消费者购房时要求出具相应证照时，也可以拿出有关征用地手续应付一番。一般情况下，此“征少占多”之障眼法非常有效。因为很少有人去细究其中的“猫腻”，大不了说成是“违规”超标用地，对多占用的土地进行补办手续就是。
（五）土地位移式。大家都非常清楚，土地属于不动产，一般自己是不会移动方位的。但是对土地圈占者们而言，似乎对土地属于不动产的特性不愿认同。他们可以拿着甲处的征地手续到乙处去征用土地，这就如同让土地自己长上脚可以随意变动方位一样，套用物理学上的表述就是“土地发生了位移”。当然，这种圈占土地的方式是假定甲处的征地手续是合法的，不存在虚假或伪造的情况；如果甲地的手续都是伪造的话，那么此种圈占土地的方式就应当改称为“假传圣旨式”了。君莫笑，在农民反映土地被非法占用的几个案例中，我们确实发现存在某几个地级市政府有“假传圣旨”（伪造征地手续）和“让土地发生位移”的实例，但愿这仅是几个特殊的事例。否则，人民政府的形象可都让这些特别的政府“官员”给毁了。
（六）规划变性式。相比住宅、公寓和写字楼用地的审批，工业用地、教育用地或农业开发用地等要好批得多。于是个别房地产开发商为了达到廉价圈占土地的目的，先以工业用地、教育用地或农业开发用地等名义从政府手中买地，然后再积极开展政府公关活动，让有关政府部门修改原城市规划内容或直接进行土地用途变性手续。例如，一些开放商借开发低密度住宅甚至工业项目之名拿地建别墅或在高尔夫球场、旅游度假村内开发别墅即属于此种方式。
（七）旧址改造式。如果某些地方政府不是有意征用或占有更多的土地搞非农建设的话，那么实践中已立项或已完成的建设工程，大量的项目本来是完全可以利用旧有的土地进行开工建设的，没有必要再去占用农田或其他土地搞建设。如搞“新农村建设”、或所谓的“旧村改造”、“村危改房工程”等完全可以利用农村旧有的宅基地进行建设，没有必要再去多占农田；对“旧城区改造”或“城区危改项目”只要不影响城市整体规划，也完全没有必要再去别处建一个新城或再去征地建一个新的社区；对“政府机关搬迁”而言，似乎更有故意圈占土地之嫌了，因为政府办公地一搬迁，就意味着新的土地被征用、被划拨，而旧址的土地或房产如何处置往往说不清楚。大家不妨统计一下，我们所居住的商品房小区是否有一半以上是以“城区危改项目”、“村危改房工程”或“旧村改造”等名义进行立项开发的？我们各地政府机关又有多少没有实施过搬迁？其实，哪有那么多的危改项目，找个名头圈占土地罢了，真正需要危改的偏远地方反倒是无人愿去投资危改了。
（八）招商引资式。曾几何时，“以地招商”、“以地生财”和“零地价招商”成了不少地方政府官员的“口头禅”。于是，各地政府竞相大搞特搞各类开发区（包括经济技术开发区、高新技术开发区、工业园区、文化科技园、信息科技园等各种名称）和地产招商项目，而且开发区还分省级、地市级、县级，甚至乡镇一级。各地政府为搞开发区建设和招商引资还互相交流经验。地方政府把土地开发一级市场（主要是土地征用和拆迁事宜）交给开发商经营等大量在东部发生的情况，就是被作为“经验”给引到了中西部地区的。当然，不少地区建开发区招商的结果是资金没引进多少，反倒造成大量良田或耕地被毁、农民失地失业的惨状，而且还造成了不少烂尾楼工程。
（九）先占后批式。与先办征地手续后开工建设比，采用“先把地占了再把房建了”、“然后等着手续补办”的方式似乎更富有“改革冒险”之精神。不少地方政府在搞各类开发区或工业园时就是很有此“改革冒险”精神的。不少政府官员认为：要发展就必须先抓住机遇，并且敢于大胆创新和突破。如果事事都要严格按法律规定的去办，恐怕什么都做不成。这种先占地后批的方式在他们眼中如同“先上车，后买票”一样没有什么值得大惊小怪的。于是就出现了，一方面施工单位要开工建设，一方面百姓为争取补偿而阻止建设的情况；开发的商品房都已卖空了，而项目的立项批文、土地使用权证、规划许可证、大产权证等还未办理完全的情况。政府对这种“生米做成熟饭”的项目的处理也基本上是从土地市场和管理本身不规范的角度去考虑（直接承认土地市场和管理不规范而不去考虑为什么不规范），往往要求违规者补办手续而已，像采取处理江苏“铁本事件”那样严厉的措施似乎少见。其实，《土地管理法》等相关规范就摆在那儿呢？
（十）联合开发式。国家法律明文规定：地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。兴办企业，对农村集体经济组织或农民而言，可能唯一的资本就是拥有少量的土地，许多利益集团或外部投资者看好的也正是这一点。于是，本来就已经少得可怜的耕地被当作股本投入到企业中去，土地再次从农地转为建设用地或企业开发用地，这就是通常所讲的“联合开发”。当然，也有不少地方政府拿着土地（可以从农民手中临时征用）与外部投资者搞联合开发的。对资金实力雄厚的外部联合开发者，地方政府一般是非常敬重的，一般情况下，不管他们看好的是其辖区内的哪块土地（尤其是农地），地方政府都会想想方设法满足他们的要求的，这也是“招商引资”的需要。这种联合开发方式所造成的后果自然是更多的农地被占用。
（十一）其他方式。非法圈占土地的方式还有很多种，比如打着“发展教育”、“发展公益事业”的幌子圈占土地；采用“农转非”的方式把集体所有土地全部收归国有等。实践出真知，地方政府、利益集团和乡村干部在圈占土地方面的经验肯定要比以上所说的几种方式丰富得多，用“道高一尺，魔高一丈”形容实不为过。而且上述各种方式可以相互叠加为用，效果尤其明显。以上总结，姑且就算是“以偏盖全”吧。

三、非法圈占土地的社会危害性分析
非法圈占土地，其所产生的社会危害性是不言而喻的，大概罗列以下，至少有以下几方面：
（一）造成耕地大量减少，很可能会产生粮食危机问题。“民以食为天”是亘古不变的道理。“黄金珠玉，饥不可食，寒不可衣，都不如谷物和丝麻”。我国是一个有着十三亿人口的大国，而且人口还有继续增长之势。吃饭问题总是一个不能忽略的问题。如果农地大量减少，再赶上灾荒年月，我们怎么能养活自己？等着国际救援吗？靠进口粮食生活吗？恐怕事情真到了那种地步“远水亦不能解近渴”。总之，对人均耕地不足世界平均值四分之一的国度，我们必须牢固树立起“忧患意识”。“长江有日思无日，未到无时思有时”啊！
（二）非法圈占土地，必然引发人民（尤其是失地农民）与政府的矛盾和对立情绪。政府大规模的征地，各利益集团无止境的圈地，导致农民的土地承包权和使用权日益丧失，广大农民再度沦为无地无业的赤贫者。农民日益将土地的使用权视为实际所有权，视地如命，面对政府的征地和外力的“侵犯”，失地农民很容易对政府产生不信任，甚至通过某种极端方式与政府产生冲突。因为土地的承包权和使用权在目前是广大农民生存和发展的根本，口粮田是农民的保命田，责任田则是农民改善生活的基本手段。历史事实已经充分证明：土地问题是事关社会变革和社会稳定的根本性问题，历史上英明的统治者从来就不敢轻视。
（三）大量农民因圈地失地无法实现就业，其生活无法从根本上得到保障。任何一个国家，任何一届政府，都应当要考虑她的民众的工作、生活、生存和社会保障问题。在我国，大多数农民文化教育水平普遍偏低，应当说自主创业的能力很小，在他们失去土地后，我们政府更不可能为大多数人解决就业问题。目前我们国家也没有足够的财力为他们解决养老和社会生活保障问题。如果因为政府不合理圈地（尤其是非法圈地）产生让更多的农民因失地失业而生活更加得不到保障的后果，那么我们的政府就应该反省这种以“牺牲农民利益”换来的所谓经济发展是否值得？是否与我们构建“和谐社会”的目标相违背？
（四）大量失地农民涌向城市，必然为城市的生活环境带来更大的压力，同时容易产生系列的社会治安问题，造成更多的社会不稳定因素。失地的农民在农村无事可做，必然纷纷涌向各大中小城市寻找生存和发展机会，而目前我国城市又不像西方工业革命时期那样缺乏劳动力，创造就业本身就不充分，城市每年下岗人数都在不断增加。太多的农民涌入城市后必然加剧了城市人口就业机会的竞争激烈程度和限制了城市居民平均工资收入水平的提高，同时也造成了交通拥堵、供水供电紧张等问题。盗窃、抢劫等犯罪案件也在飞速上涨，甚至城市中大量的黑社会组织的产生都与失业农民的涌入有关。而农民大量涌向城市的原因除了城乡差别外，恐怕与政府征地和农民失地有着更直接的因果关系。
（五）大量的非法圈地案件，可以说都是通过“黑箱操作”、“地下沟兑”完成的，期间必然伴随着政府官员的腐败和“寻租”问题。如政府官员让其亲属、朋友下海经商搞房地产开发，政府官员与某些开发商串通一气搞虚假的土地“招、拍、挂”，政府官员公开为某些非法圈地和违章建设行为“开绿灯”，甚至直接提供“保驾护航”工作。个别地方政府甚至动用公安、警察等国家执法人员强行圈占农民的土地；法院等司法机关也介入其中，造成农民对土地被非法圈占的行为投诉无门。本来代表国家公权力且应该严肃执法的政府官员却有公开或暗地里参与非法圈占土地的行为，必然会损害国家机关存在的群众基础，必然会助长某些政府官员腐化堕落的不良作风，从而损害人民公仆在群众心目中应有的形象，对良好的社会道德风尚建设极为不利。
（六）土地被非法圈占后，因为不当利用，还会产生生态恶化，影响人类的生存的环境问题。任意侵占耕地建设厂矿企业，往往给周边环境带来严重的空气和水体污染，有的耕地甚至被租用来倾倒城市垃圾，结果大量的良田最后竟然变成了垃圾场，其所产生的严重后果可想而知。前段时间据媒体报道：内蒙古绿洲现代农业开发有限责任公司在没有进行项目可行性研究、没有提交环境影响报告书的情况下，仅凭与阿拉善右旗政府签订的开发合同，于2001年8月启动了计划占地4万亩、投入经费3000万元的大型农业开发项目。在项目实施过程中，绿洲公司盲目引种，致使开发种植接连失败，大面积开荒后又大面积撂荒，土地裸露2100亩。从现场情况看，已修建的8横9纵的道路以及2100亩土地现已全面沙化。据专家分析，类似此类不当圈占土地行为与北京等地区的沙尘暴有着直接关系。
（七）从经济学角度，大量圈占土地所产生的“暴利效应”，必然吸引大量的社会资金流向房地产开发行业，造成经济产业链的失衡，甚至可能引发经济危机。在经济发展的任何特定时期，社会上的资金总量是有限的，大量资金投入地产开发行业，必然会减少对其他行业的投入；民众大量的资金用于购房置产，也必然影响民众在其他方面的消费需求；大量的金融信贷集中于房地产领域，可能会引发结构性的金融危机。而且土地基本属于不可再生资源，靠卖地生财总有把“家底”卖光的时候，靠买卖房产投机总有投机不下去的时候。我们不能让一届政府把属于子孙后代的土地一下子卖光了，更不能让少数土地投机商搞得房地产价格呼呼上涨，人心惶惶。
当然，对非法圈占土地所产生的社会危害性，单靠罗列是不能详细说清的。因为即便是对上述已经罗列的危害性，恐怕也会被人指责为一派胡言。因为我们所担心的更严重的社会后果毕竟有些还没有实际发生或尚未达到一定程度，如此预测分析总是有些不受既得利益者们所欢迎的，那么就算是“危言耸听”吧。

四、目前政府在打击非法圈占土地行为方面所存在的不足和无奈。
在打击非法圈占土地的行为中，我们因土地立法、执法和地方政府治理存在缺陷等方面因素确实感到有些力不从心和无奈。目前我们无法回避的一些事实是：
（一）在国家对土地的管理过程中，地方政府府既当“裁判员”又当“运动员”，既是圈占土地的执法监督者，又是土地违法案件的“后台”和“主角”。
（二）包括土地出让金和相关税费的土地收入已经成为地方政府的主要经济来源，这已是不争的事实。地方政府为了增加自身的财政收入，很难摆脱想方设法征地、批地、“以地生财”的做法。
（三）目前的土地征用制度是政府垄断土地的征用权，土地是否征用、土地征用的用途和征用价格，只能而且必须服从政府的意志，村民自治组织没有能力代表农民保护集体所有的土地。
（四）从法律角度讲，集体土地所有权存在多元、虚置和模糊现象，“农民集体所有”的土地产权制度徒有其名而无其实。首先，名义上的“土地所有人”其实没有土地的处分权，不得自由买卖、租赁、转让和抵押土地，而实际上控制着农村土地最终处分权的是政府。只有在政府征用时，“农民集体”才能转让所属土地。其次，土地的所有者并没有土地的完整收益权，因为政府征用土地时发放的补贴只是政府单方规定的数额，往往只占实际地价很少的一部分，地价款的大部分归政府所有。
（五）地方政府是由某些官员控制的，代表农民的村民委员会也是由少数村干部组成的，而且这些人很容易受到政府官员的控制，土地的开发商和投机者们手中握有大量的资金，政府官员、土地开发商和村干部们为了各自的利益很容易相互勾结在一起去打农村集体土地的主意。
（六）现在的干部考核和任免体制相当一部分是考虑“政绩”的，而政府官员一般是有任期限制的。毋庸质疑，招商引资、搞土地开发、进行城市建设是短期内最能体现政府官员政绩的行为。在地方政府“经营城市”的理念下，在强烈的“政绩”冲动引诱下，50年或70年的土地租金一次性由一届政府收取也就不足为怪了，非法圈占土地行为也就开始普遍上演了，对土地违法违规案件的惩处也因涉及人员广泛而难以执行了。
可见，造成目前非法圈占土地愈演愈烈的原因和现状是与我国的基本土地管理制度密不可分的。我们若不对土地管理进行思想观念和体制上的根本转变，而仅靠各级政府的自查自律去制止非法圈占土地之行为，就像我们相信政府官员都是大公无私的，我们很快就能实现共产主义一样，我们所忽略的是“资本惟利是图”和“价值规律”的市场作用；我们忽略的是人性自私的一面和公权力被滥用的可能性。继续沿着“自查自究”的老路走下去，在实现我们的目标过程中，恐怕会继续犯着“南辕北辙”的错误。

五、有效打击非法圈占土地至少应考虑的几个重要因素
如何有效制止非法圈占土地的行为，不少政府官员的看法是：必须改革现行干部考核制度和财税体制，使领导干部确立科学的发展观，才能化解地方经济发展与保护资源、严格执法的矛盾；必须转变政府的职能，让政府从具体的交易中退出来，充当监督者。这样的看法一点不错，不过实施起来恐怕很难，但是国家若想有效制止非法圈占土地的行为，必须认真考虑如下这几方面的因素：
（一）首先要搞好国土资源的清理和整治工作，也就是说要“摸清家底”。必要时利用卫星遥感、航拍等高科技手段准确统计国家现有土地资源的数量、用途和权属资料，并且将其详细地纳入全国计算机信息网络系统。全国土地管理部门对土地管理的登记情况必须进行联网，这样可实现对全国土地征用和建设情况适时进行监控和更新，以便及时发现对土地进行抛荒、变更用途和实施非法侵占的行为。
（二）必须充分考虑分权与制衡的权力运作基本原则，土地征用或使用的审批部门与土地违法违规案件的查处部门必须彻底分开，必要时在全国成立专门的土地监督检查委员会，并且要打破行政区划的限制。同时，最好设立独立的土地监察员岗位责任制度（相当于上市公司的独立董事制度）。
（三）必须考虑充分保障农民的利益，从法律上解决农民对集体土地所有权的虚化问题，最好将农民对土地的集体所有权改为“集体共有权”，让农民在法律上享有土地的使用、处分和收益权利。国家在征用农民土地的过程中，必须从土地征用款项中留出必要资金且根据农民的不同年龄阶段为农民办理养老、医疗和失业保险。在符合土地利用总体规划的前提下，允许农民对土地进行市场自由交易。即应当注重土地管理制度立法的科学化和人性化。