我国政府采购开标程序缺失
作者：谷辽海

本文来源于：
http://finance.sina.com.cn 2005年09月06日 09:13 中国经济时报

　　

　　开标程序是指采购主体将收到的处于密封状态的投标文件（包括招标以外其他采购方式中的报价文件、报盘文件等）依照法定程序进行启封揭晓。

　　ＷＴＯ《政府采购协议》规定，采购人按公开或邀请招标程序获得的所有投标书，应依据保证正常开标的条件予以接收和开启。投标书的接收和开启还应与本协议的国民待遇和非歧视规定相一致。开标时，采购主体应首先确认投标书是否密封，然后由开标主持人进行唱标，即高声逐项宣读投标供应商的名称、投标报价和投标文件的其他主要内容，所唱的事项必须有详细的书面记载，有关开标的信息必须保存，以便所有的投标供应商进行监督、对招标过程进行查询和质疑以及诉讼，同时也便于采购主管部门处理质疑和投诉时对采购活动的合法性进行审查。

　　我国《政府采购法》第四章专门规定了政府采购程序，但该法所介绍的只是非公开招标采购方式的各种程序。在这一章节的10个程序性条款中，我们既看不到公开招标采购方式的开标程序，也看不到邀请招标的开标程序，更看不到竞争性谈判的开标程序。现行法律所规定的所有政府采购方式，都没有规定开标程序。在法无明文规定或明确禁止的情况下，开标程序中的所有暗箱操作行为，都谈不上说其违法。由于开标程序在我国立法中存在着缺位，导致实践中的做法参差不齐。

　　开标程序中的不规范行为是普遍现象。实践中，采购代理机构拆标、唱标缺乏透明度的情况屡见不鲜。现实中，开标大会上，唱标人所唱内容与投标书不一致或者虚假唱标或者拒绝全部唱标的现象普遍存在，其行为显然有悖于法律所倡导的公开透明、公平公正原则。例如，投诉供应商北京蓝钢医疗器械有限公司（以下简称蓝钢公司）与被投诉人北京国际招标有限公司（以下简称招标公司）之间的一起政府采购纠纷案。蓝钢公司称，招标公司在代理北京中医研究所“彩色多谱勒超声系统”府采购项目时存在泄漏报价和违规唱标等违法行为。按照招标文件的规定，我公司于2004年8月17日上午投标截止时间前递交了投标文件及投标保证金。到投标截止时，招标公司通知我方代表只有2家公司参加投标，在这种情况下，招标公司项目负责人拆封了我公司的投标保证金的密封标。随后，招标公司2004年8月24日下午再次开标时，我公司发现竞争对手北京毅力公司投标价格与常规严重不符，我公司有理由怀疑招标公司通过投标保证金折算而泄漏了我公司的投标报价。8月24日第二次开标大会上，唱标人对于北京毅力公司的投标声明未唱出，主持人拒绝唱出。这起政府采购投诉案，北京市财政局2004年11月最终作出废标处理。

　　竞争性谈判的开标程序亟须规范。现行法律对报价文件开启时间无任何规定，开标程序中的不透明和歧视情形随处可见。不论是我国的《政府采购法》、《招标投标法》，还是相关部委的行政规章，至今都没有规范性文件规定竞争性谈判这种采购方式的开标程序。然而，招标公司似乎都热衷于实施竞争性谈判的采购方式。执行这种采购方式，采、供双方至少有三次以上的谈判和报价过程。由此而来，就有数次报价文件的开启程序。实践中，采购主体每次开启报价文件的程序都没有规范的模式。

　　开标程序中缺乏有效的监督制约机制。我国《招标投标法》虽然规定了公开招标的开标程序，但同样也是存在着立法缺陷。其突出表现是缺乏有效监督。根据《招标投标法》规定，开标由招标人主持，邀请所有投标人参加。开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。招标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前收到的所有投标文件，开标时都应当当众予以拆封、宣读。开标过程应当记录，并存档备查。实践中，开标活动基本是由招标代理机构进行的。为了体现开标程序的公开透明，招标公司有邀请公证机关进行监标的，也有邀请检察、纪检、审计等部门的工作人员进行监标。笔者认为，开标程序中的这些监标人并不能证明开标行为是否公正和透明。不论是什么样的监标人，都是受聘于招标公司，受托人的所有报酬，都是由招标公司支付的。获取巨额利润是招标公司生存和发展的动力，一旦获利目标受到影响，必然会拒绝监标。由此可见，现行法律缺乏对于开标程序缺乏有效的监督机制。

　　根据上述，我国的政府采购立法亟须对各种采购方式的开标程序进行规范。就竞争性谈判的采购方式而言，法律应该明确规定，开启报价文件应当在谈判文件确定的提交报价文件截止时间的同一时间公开进行，开标的地点应当为谈判文件中预先确定的地点。当然这里的公开进行，应该是有针对性的，最主要的还是应该让报价的供应商见证这个过程，应该是在现场监督人员、谈判小组的专家、报盘供应商三方在场的情况下，由报价供应商或者其推选的代表检查谈判文件的密封情况，或者由采、供双方共同委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，大声宣读报价文件的主要内容。开标过程应当有详细的文字或摄像记录，同时应该有报价供应商签字确认，然后存档备查。只有严格按照规定的采购操作规程进行，才能避免采购主体暗箱操作，防止采购主体随意“调包”的情形发生，以确保公正、公平、公开的有效竞争秩序。（18）

(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)


浙江省宁波市人大常委会


宁波市非机动车管理条例

　（2003年7月30日宁波市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过2003年11月6日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议批准）


　　第一章总则
　　第一条为了加强非机动车管理，保障道路安全与畅通，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据国家有关道路交通管理法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
　　第二条本条例所称非机动车是指自行车、助力自行车、人力三轮车和残疾人专用车。
　　助力自行车是指具有燃油或电动驱动装置的自行车。
　　人力三轮车是指由人力脚踏驱动的三轮自行车、三轮客车、三轮货车。
　　残疾人专用车是指专供下肢残疾的人代步使用的手摇、燃油、电动驱动的车辆。
　　第三条本条例适用于本市行政区域内的非机动车及驾驶人管理。
　　第四条市和县（市）、区人民政府可以根据城市公共交通发展和道路交通状况对除自行车外的非机动车实行总量控制，鼓励发展高效率的交通工具，倡导使用清洁环保型非机动车，对低效率、污染严重的车种有计划地实行禁行或淘汰等措施。
　　第五条市和县（市）、区公安交通管理部门负责本辖区内的非机动车管理工作。
　　工商行政、城市管理、环境保护、建设、交通、质量技术监督等部门应当按照各自职责，协同做好非机动车管理工作。
　　第二章车辆和驾驶人
　　第六条非机动车必须领取公安交通管理部门核发的号牌、行驶证，编打钢印号码后，方准上道路行驶。
　　申领牌证的非机动车必须是经省级以上有关部门依法鉴定定型的合格产品，助力自行车、残疾人专用车车型还应当符合省级有关部门依法编制并公布的《准许在本省申领牌照的产品目录》，市区的人力三轮客车车型必须经市公安交通管理部门认可。
　　第七条电动助力自行车必须符合下列条件方可申领牌证：
　　（一）蓄电池的额定电压不大于三十六伏特；
　　（二）设计最高时速不超过二十公里；
　　（三）具备可由人力脚踏驱动的装置；
　　（四）总重量不超过四十千克；
　　（五）转向、制动、后视镜、喇叭、照明、反射器等安全装置齐全有效。
　　国家标准另有规定的，按其规定执行。
　　第八条有动力装置的残疾人专用车必须符合下列条件方可申领牌证：
　　（一）发动机排量不超过五十毫升；
　　（二）设计最高时速不超过二十公里；
　　（三）车长不超过二百厘米，车宽不超过八十厘米，车高不超过一百厘米（不包括车蓬）；
　　（四）没有载货的货架，但允许有存放驾驶员随身携带物品的货筐或货厢；
　　（五）转向、制动、后视镜、喇叭、照明、反射器等安全装置齐全有效。
　　国家标准另有规定的，按其规定执行。对目前使用的不符合上述条件的残疾人专用车应当限期更新，具体办法由市人民政府规定。
　　第九条人力三轮车必须符合下列条件方可申领牌证：
　　（一）车长不超过二百厘米，车宽不超过八十厘米，车高不超过一百厘米（不包括车蓬）；
　　（二）制动、喇叭、反射器等安全装置齐全有效，车厢牢固；
　　（三）在市区营运的，应统一样式和装置。
　　第十条非机动车禁止擅自安装各种辅助驱动装置；禁止擅自更换有动力装置的残疾人专用车、助力自行车的发动机；禁止拼装非机动车。
　　第十一条申领非机动车牌证应当在购车三十日内持购车发票或其他合法来源证明，单位购买的应当同时持单位证明，个人购买的应当同时持居民身份证，向车辆使用地公安交通管理部门办理注册登记手续。
　　非机动车合法来源证明是指车辆销售、典当、拍卖、馈赠等单位或个人出具的发票或有关证明。
　　第十二条非机动车号牌应当安装在车体指定部位，并保持清晰。禁止伪造、涂改、转借、挪用、冒领非机动车牌证。除公安交通管理部门及其授权单位外，任何单位和个人不得编打非机动车钢印号码。
　　非机动车号牌、行驶证由公安交通管理部门统一制作。
　　禁止任何单位和个人在本市行政区域内代办异地非机动车牌证。
　　第十三条助力自行车、有动力装置的残疾人专用车由公安交通管理部门按照有关规定实行安全性能检验，营运三轮车每年检验一次。
　　第十四条非机动车改变整车颜色、调换有钢印的车架、车把，以及牌证遗失、损坏的，应当凭车主居民身份证，在三十日内向发证机关申请办理变更、补发、换发手续。
　　调换有钢印的车架、车把的，还应当凭旧部件及新购件发票或其他合法来源证明补打钢印。
　　第十五条已领取牌证的非机动车过户或者转籍的，应当凭车主居民身份证以及合法的交易凭证或者迁移证明，在三十日内到发牌证机关办理过户或者转籍手续。
　　第十六条公安部门查获失窃、群众拾交的非机动车，公安部门应当及时查找车主。
　　公安部门查明车主的，应当在十五日内书面通知车主前来认领，自通知送达之日起六十日内车主未来领取的，可以作为无主车辆按有关规定处理；在十五日内未能查明车主的，公安交通管理部门应当在当地公开发行的报纸上刊登公告，自公告发布之日起六十日内仍无人认领的，经市和县（市）、区公安机关批准后，可以作为无主车辆按有关规定处理。
　　第十七条公安交通管理部门应当加强非机动车资料、档案管理和信息采集工作，建立非机动车计算机信息网络，并向社会提供有关信息查询服务。
　　非机动车信息包括以下内容：
　　（一）车主、车辆的基本资料；
　　（二）非机动车的过户、转籍资料；
　　（三）非机动车的丢失、失窃资料；
　　（四）无主非机动车的处理资料；
　　（五）其他应当采集的资料。
　　第十八条驾驶助力自行车、有动力装置的残疾人专用车、营运三轮车时，驾驶人必须持有公安交通管理部门核发的操作证，并按规定接受公安交通管理部门的审验。操作证由市公安交通管理部门统一制作。
　　第十九条申领助力自行车操作证必须具备下列条件：
　　（一）具有当地常住户籍或暂住证；
　　（二）年满十六周岁以上；
　　（三）无妨碍安全驾驶的生理缺陷；
　　（四）经公安交通管理部门交通安全常识和操作技能考试合格。
　　持有机动车驾驶证的，可以驾驶助力自行车。
　　第二十条申领有动力装置的残疾人专用车操作证必须具备下列条件：
　　（一）具有当地常住户籍或暂住证；
　　（二）年满十六周岁以上；
　　（三）持有《中华人民共和国残疾人证》的下肢残疾者，且无妨碍安全驾驶的其他生理缺陷；
　　（四）经公安交通管理部门交通安全常识和操作技能考试合格。
　　第二十一条申领营运三轮车操作证必须具备下列条件：
　　（一）具有当地常住户籍或暂住证；
　　（二）年满十八周岁至六十周岁；
　　（三）无妨碍安全驾驶的生理缺陷；
　　（四）经公安交通管理部门交通安全常识考试合格。
　　第三章行驶、装载和停放
　　第二十二条下列非机动车不得上道路行驶：
　　（一）无牌证或牌证失效的；
　　（二）发动机排量、蓄电池额定电压和设计时速超过规定标准的助力自行车、残疾人专用车；
　　（三）擅自拼装、改装的；
　　（四）已达到报废年限的。
　　第二十三条非机动车驾驶人必须遵守下列规定：
　　（一）遵守交通信号、交通标志和交通标线规定，服从交通管理人员指挥；
　　（二）遵守各行其道的通行规则，在没有划分非机动车道和机动车道的道路上，应当在道路右侧靠边行驶；
　　（三）不得双手离把、攀扶其他车辆、借助其他车辆外力或者手中持物；
　　（四）不得拖带车辆，不得与其他车辆连接成串行驶；
　　（五）通过有隔离设施的路口应按导向标志行驶；通过无隔离设施的路口左转弯时应前后观察，确认安全后再绕路口中心点左转弯；
　　（六）在本车道遇障碍物不能正常行驶时，可借用相邻机动车道紧靠右侧绕行，并在绕过障碍物后迅速回到本车车道；
　　（七）三轮货车不得搭蓬载人；三轮客车载人不得超过二人，但允许随乘儿童一人；
　　（八）自行车、助力自行车、三轮自行车在城市道路上载物高度不得超过驾驶人员双肩，宽度左右两侧各不得超过车把十五厘米，前端不得超过车身，后端不得超出车身五十厘米；三轮货车在城市道路上载物高度从地面算起不得超过二百厘米，宽度左右两侧各不得超过车身十厘米，前端不得超过车身，后端不得超出车身一百厘米；
　　（九）在城市道路上行驶，自行车、助力自行车载物重量不得超过四十千克，三轮自行车载物重量不得超过一百千克，三轮货车载物重量不得超过三百千克；
　　（十）自行车、助力自行车在城市道路上行驶时不得带人，但装有安全座椅的，允许带学龄前儿童一人；
　　（十一）未满十二周岁的未成年人不得在道路上驾驶非机动车；
　　（十二）禁止醉酒驾驶非机动车。
　　第二十四条公安交通管理部门可以根据道路交通状况确定非机动车的行驶路线和时间。
　　第二十五条非机动车应当在指定地点停放。没有指定停放地点的，应当停放在不影响其他车辆、行人通行的地点。
　　非机动车停放地点由公安交通管理部门会同城市管理部门根据道路条件和交通状况统一设置。
　　第二十六条车站、码头等客流量大的站点，医院、大中学校、大型商场、集贸市场、步行街、影剧院等人员流动较多的场所，其所属单位应当设置非机动车停车场地，并落实专人管理或者委托非机动车停放专业服务机构管理。
　　非机动车停车场的设置，应当按照有关规定办理。
　　第二十七条禁止擅自改变非机动车停车场的使用性质，禁止擅自占用道路设置非机动车停车场地。
　　第二十八条非机动车停车场地的设置单位，应当履行以下职责：
　　（一）建立并落实各项管理制度；
　　（二）对管理人员进行有关法律、法规及管理业务知识的培训、教育；
　　（三）发现无号牌或者长期停放无人认领的非机动车，及时向当地公安交通管理部门报告；
　　（四）发现安全隐患，落实整改措施；
　　（五）遵守城市管理的有关规定。
　　非机动车停车场地按规定实行停车收费的，因管理不当造成非机动车丢失或损坏的，管理单位应当依法承担赔偿责任。
　　第二十九条非机动车停车人应当遵守停车场地的各项管理规定，按秩序停放。
　　第四章法律责任
　　第三十条违反本条例规定，非机动车驾驶人擅自拼装、改装车辆或者擅自安装辅助驱动装置上道路行驶的，处二百元以下罚款，并可暂扣车辆，没收安装的辅助驱动装置；非机动车维修单位擅自安装辅助驱动装置的，由工商行政管理部门会同公安交通管理部门按有关法律法规规定予以处罚。
　　第三十一条违反本条例规定，在本市行政区域内代办异地非机动车牌证的，处二百元以上二千元以下罚款。
　　第三十二条非机动车驾驶人有下列行为之一的，处十元以上一百元以下罚款，并可暂扣车辆：
　　（一）驾驶无牌无证的非机动车上道路的；
　　（二）伪造、涂改牌证、钢及挪用牌证的。
　　有前款第（一）项规定的行为，且不能提供合法来源证明的，并处没收车辆。
　　第三十三条非机动车驾驶人有下列行为之一的，处一百元以上五百元以下罚款，并可暂扣车辆：
　　（一）驾驶无牌无证的人力三轮车在城市道路上从事营运的；
　　（二）非下肢残疾人员驾驶残疾人专用车上道路行驶的。
　　第三十四条非机动车驾驶人有下列行为之一的，处五十元以下罚款，并可暂扣车辆：
　　（一）伪造、涂改、转借、挪用、冒领操作证的；
　　（二）无操作证驾驶有动力装置的残疾人专用车、营运三轮车上道路行驶的；
　　（三）醉酒驾驶非机动车的。
　　第三十五条非机动车驾驶人有下列行为之一的，予以警告，并可处二十元以下罚款：
　　（一）未按期申请补发、换发号牌、行驶证、操作证的；
　　（二）未按期办理车辆变更、过户或转籍手续的；
　　（三）未按规定安装号牌的；
　　（四）驾驶安全装置不全或失灵的非机动车的；
　　（五）不遵守交通信号、交通标志和交通标线规定的；
　　（六）违反规定在机动车道上通行的；
　　（七）在公安交通管理部门禁止通行的区域内行驶的；
　　（八）在道路上行驶时双手离把、攀扶其他车辆、借助其他车辆外力或者手中持物的；
　　（九）在道路上行驶时拖带车辆、与其他车辆连接成串行驶的；
　　（十）运载物品不按规定装载或三轮货车搭蓬载人、三轮客车载人超过核定数的；
　　（十一）无操作证驾驶助力自行车上道路行驶的；
　　（十二）自行车、助力自行车在城市道路上行驶时违反规定带人的；
　　（十三）不按规定停放车辆并拒绝改正的。
　　第三十六条违反本条例规定，擅自占用道路设置非机动车停车场的，责令改正，并处一百元以上一千元以下的罚款。
　　第三十七条公安交通管理部门暂扣车辆，应当当场出具合法凭证，并告知当事人自暂扣之日起三十日内凭有效证明到指定地点接受处理。当事人超过三十日不接受处理的，注销号牌、证件；经公告，超过三个月不接受处理的，可以作为无主车辆按有关规定处理。
　　公安交通管理部门对暂扣的车辆，应当妥善保管，不得使用，并在对违反规定行为处理完毕后及时返还；因保管不当造成车辆丢失或损坏的，应当依法承担赔偿责任。
　　第三十八条公安交通管理部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）对不符合法定条件的非机动车发放牌证或者故意刁难、拖延办理非机动车牌证的；
　　（二）对不符合驾驶条件、未经考核或考试不合格人员发放操作证的；
　　（三）违法扣留车辆、行驶证、操作证的；
　　（四）依法当场收取罚款，不开具罚款收据或者不如实填写罚款额的；
　　（五）使用暂扣的非机动车辆，或者违反有关规定处理无主车辆的；
　　（六）利用职务上的便利收受他人财物或者收取费用的；
　　（七）有其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权行为的。
　　公安交通管理部门及其工作人员有前款所列违法行为之一，给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
　　第五章附则
　　第三十九条本条例自2004年1月1日起施行。