国家旅游局


旅行社管理暂行条例施行办法
国家旅游局



前言
为了贯彻《旅行社管理暂行条例》的规定，特制定本办法。

第一章 开办旅行社的条件
第一条 申请开办第一类旅行社，应当具备下列条件：
（一）必须是全民所有制企业；
（二）经营第二类旅行社业务满三年；
（三）年接待外国旅游者及华侨、香港、澳门、台湾同胞不少于一万五千人次和旅行社业务创汇总额不少于五百万美元；
（四）总经理具有大专以上文化水平，在旅游部门从事管理或接待工作满三年，其业务知识和工作能力经旅游行政管理部门考核合格；
（五）具有经考试合格的英、日、法、德及中国地方语的导游人员和外联人员。在编导游人员和外联人员不少于二十五人，其中以接待外国旅游者为主要业务的旅行社的外语导游人员和外联人员不少于二十人；
（六）具有取得会计师以上职称的专职财会人员；
（七）营业场所的实际使用面积不少于二百平方米；
（八）拥有电传机、传真机、直线电话机（不少于四部，其中一部为接受游客问询和投诉的专用电话）、电脑、复印机、打字机等设备和办公用具。
第二条 申请开办第二类旅行社，应当具备下列条件：
（一）必须是全民所有制企业；
（二）经理人员具有中专以上文化水平，有从事经济管理工作的经验，其业务知识和工作能力经旅游行政管理部门考核合格：
（三）具有经考试合格的英、日等两种以上的外国语及中国地方语导游人员。在编的导游人员不少于十五人，其中以接待外国旅游者为主要业务的旅行社的外语导游人员不少于十人；
（四）具有取得助理会计师以上职称的专职财会人员；
（五）营业场所的实际使用面积不少于一百平方米；
（六）拥有电传机、直线电话机（不少于两部）、复印机、打字机等设备和办公用具；
（七）有稳定的客源渠道。
第三条 申请开办第三类旅行社，应当具备下列条件：
（一）经理人员应熟悉旅游业务，其业务知识和工作能力经旅游行政管理部门考核合格；
（二）具有五人以上经考试合格的汉语普通话或地方语导游人员；
（三）具有专职的财会人员；
（四）有直线电话机和面积不少于三十平方米的营业场所。
第四条 本办法公布之日前已经开办的第一类旅行社，达不到第一条规定条件的，须在本办法公布之日起两年内达到；届时仍达不到规定条件的，如符合第二条规定的条件，经批准，可登记为第二类旅行社。
第五条 各类旅行社所拥有的流动资金在其注册资本额中所占比例不得少于百分之五十。
第六条 在中国境内不得开办中外合资、中外合作或外商独资的旅行社。

第二章 旅行社的审批
第七条 国家旅游局和省、自治区、直辖市旅游局根据旅游事业发展的需要和供求关系的变化，对全国或本地区各类旅行社的数量和结构比例进行宏观控制，可以批准、暂缓批准或者停止批准开办各类旅行社。
第八条 申请开办各类旅行社的单位，按照《旅行社管理暂行条例》第九条、第十条和第十一条的规定，填写国家旅游局统一印制的“申请经营旅行社业务登记表”，经有关旅游行政管理部门批准后发给“旅行社业务经营许可证”；然后持此证及其他有关的批准文件到工商行政管理部
门办理注册登记手续。
第九条 申请开办旅行社的单位，应提交下列文件：
（一）开办申请书。
（二）旅行社章程。章程应当包括下列内容：
（1）旅行社的名称（第一类和第二类旅行社应同时附有英文译名）；
（2）办公地址及电传、电话号码；
（3）经济性质；
（4）宗旨和目的；
（5）业务经营范围；
（6）注册资本金额及资金来源；
（7）组织机构；
（8）财务管理制度；
（9）对旅游者承担的责任；
（10）其他应说明的问题。
（三）旅行社正、副经理的履历表。
（四）上级主管财务部门出具的资信证明书。
（五）如租用办公、营业场地，应出示租用房舍不少于一年的合同证明。
（六）与民航、铁道、公路交通、航运、饭店等签订的购票、用房等协议书。
（七）使用集团性名称的旅行社，须提交该集团同意使用其名称的证明文件。
（八）申请开办旅行社的单位属于国家限制或者禁止办企业的，中央一级部门，应出示国务院的批准文件；地方部门，应出示省、自治区、直辖市政府的批准文件。
第十条 本办法公布之日前已经开办的旅行社，必须在本办法公布之日起六个月内，补办和领取“旅行社业务经营许可证”。
第十一条 中央一级部门开办的第一类旅行社因业务需要在地方设立分支机构，应当首先征得当地旅游行政管理部门同意，并由省、自治区、直辖市旅游局报国家旅游局审查批准后方能设立。

第三章 旅行社的经营范围
第十二条 各类旅行社在坚持搞好旅行社业务的原则下，可以开展与旅行社业务有关的多种经营活动。
第十三条 第一类旅行社可以经营下列业务：
（一）招徕或接待外国旅游者及华侨、香港、澳门、台湾同胞来中国、归国或回内地旅游；在国际市场上推销旅游路线；与外国及香港、澳门、台湾地区的旅行社签订旅游协议或合同，开展业务合作；
（二）经国家旅游主管部门批准，在条件成熟时，可以组织中国公民赴外国及香港、澳门、台湾地区探亲旅游；
（三）在自愿互利的原则基础上实行联合，组成旅行社经济联合体，向集团化的方向发展；
（四）集团性旅行社应当制定章程，对其集团成员的业务关系和权利义务作出明确规定；
第十四条 第二类旅行社可以经营下列业务：
（一）接待外国旅游者及华侨、香港、澳门、台湾同胞；
（二）开展旅游宣传，与第一类旅行社或其他涉外部门签订联合接待外国旅游者及华侨、香港、澳门、台湾同胞的协议；
（三）与我在香港、澳门地区的旅游公司、旅行社等单位签订协议，接待上述单位组织的旅游团（者）。
第十五条 第三类旅行社可以经营下列业务：
（一）经营本国公民在国内的旅游业务；
（二）与国内旅游有关的各种服务项目；
（三）根据业务需要，在自愿原则基础上发展横向联合，与同类旅行社签订联合经营合作协议。

第四章 旅行社的管理
第十六条 全国各类旅行社应严格执行国家有关旅游工作的法规、政策，接受国家旅游行政管理部门和地方旅游行政管理部门的行业管理。
各级旅游行政管理部门按照统一领导、分级管理的原则对旅行社进行管理：
（一）中央一级部门开办的第一类和第二类旅行社由国家旅游局进行管理；
（二）省、自治区、直辖市开办的第一类旅行社和省会市的第二类旅行社由其所在省、自治区、直辖市旅游局进行管理；
（三）非省会城市的第二类旅行社和各地方开办的第三类旅行社由其所在地旅游行政管理部门进行管理。
第十七条 国家旅游局和省、自治区、直辖市旅游局负责通知驻外使领馆核发旅行签证。
第十八条 旅游行政管理部门根据权限，对所管辖的旅行社的对外报价、财务帐目、外汇收支、服务质量等经营情况进行监督检查，旅行社应该按照旅游行政管理部门的规定，定期提供各种报表及其他有关的文件和资料。
第十九条 旅游行政管理部门对所管辖的旅行社每两年进行一次审核，经审核合格的，由旅游行政管理部门重新注册；审核不合格的，限期整顿，直至吊销“旅行社业务经营许可证”，由工商行政管理部门吊销其营业执照。
第二十条 旅行社必须是实行独立核算、自负盈亏、依法向国家纳税的企业单位，在人、财、物方面与行政部门或事业单位实行政企分开。
第二十一条 旅行社自动停业、歇业等重大事项以及法定代表人、营业场所、上级主管部门的变更，必须事先向旅游行政管理部门报告，办理变更登记手续。
第二十二条 旅行社的名称受法律保护。旅行社的印章、牌匾、银行帐户应与其登记的名称相一致。
第二十三条 外国及香港、澳门、台湾地区的旅行社，在中国或在内地设立办事机构，须经国家旅游局批准，但不得经营盈利性业务。

第五章 罚 则
第二十四条 旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门或会同工商、物价、外汇等有关的管理部门给予警告、通报批评、处以罚款、没收非法收入；情节严重、性质恶劣的责其限期停业整顿、冻结银行外汇帐户，直至吊销其“旅行社业务经营许可证”，由工商行政管理部门吊销
其营业执照：
（一）超越获准的营业范围，进行非法经营的；
（二）违反国家旅游价格管理规定的；
（三）倒卖、套换外汇等违反外汇管理规定的；
（四）降低服务标准和接待规格，服务质量低劣，造成不良影响的；
（五）滥用、昌用旅行社名称的；
（六）重大变更事项不及时办理变更登记手续的；
（七）无理拒绝旅游行政管理部门检查，不按旅游行政管理部门的要求提供有关报表、资料，弄虚作假欺骗检查人员的；
（八）经营不善，造成严重经济损失的。
第二十五条 对违法的旅行社进行处罚的同时，对其经理人员和直接责任者视其情节轻重，可同时处以不同数额的罚款。
第二十六条 未经旅游行政管理部门批准，擅自经营旅行社业务的，由当地旅游行政管理部门予以查处，没收全部非法收入，并处以非法收入三倍以下的罚款。
第二十七条 旅游行政管理部门对旅行社及其他单位和个人的经济处罚，应书面通知被罚者。被罚者如有不服，可在接到处罚通知之日起十五日内向上一级旅游行政管理部门申请复议。上一级旅游行政管理部门应当在收到复议申请三十天内作出复议决定；对复议决定仍不服的，可以向
人民法院起诉。被罚者拒不执行处罚决定的，旅游行政管理部门可以向人民法院申请强制执行。

第六章 附 则
第二十八条 本办法由国家旅游局负责解释。
第二十九条 旅行社集团成立的条件和审批办法，由国家旅游局另行制定。
第三十条 本办法自发布之日起施行。



1988年6月1日
许军珂 外交学院 教授



关键词: 消费者合同/法律适用/消费者保护模式
内容提要: 在确定消费者合同的法律适用时，如何体现对消费者的保护，欧美给出了不同的模式，欧洲把消费者合同法律适用作为意思自治的一个例外，单独做出规定；而美国则把它作为普通合同，通过“公共秩序”达到保护消费者的目的。两种模式立足本土，各有千秋。我国新实施的《涉外民事关系法律适用法》也给出了一种保护模式，即以适用消费者经常居所地法作为基本原则，同时承认消费者单方的选择。我国的模式先进性和开放性并存，但也存在需进一步完善的地方。应界定“消费者合同”，这关系到条款适用的范围。为了防止消费者利益受到损害，可以通过“消费者经常居所地的强制性规定”加以限制。


三、中国消费者保护的法律选择模式

2010年的《法律适用法》第42条对消费者合同的法律适用做了专门的规定，“消费者合同适用消费者经常居所地法律；消费者选择适用商品提供地法律或者经营者在消费者经常居所地没有从事相关经营活动的，适用商品提供地法律。”这一规定是中华人民共和国建国以来，第一次用国家立法的形式明确了国际消费者合同的法律适用问题，体现了对消费者这个弱势群体的特殊保护，具有先进性和开放性，同时也存在美中不足。

（一）先进开放的中国保护模式

先进性主要表现在它借鉴了国外先进立法的做法，基于消费者合同的特殊性，开宗明义，首先明确消费者合同适用消费者经常居所地法；[1]接着表明准许当事人选择法律，这些都可以和国际上的先进立法相媲美；开放性主要体现在它采用了双边冲突规范的形式，表明了对国内外消费者一视同仁的态度。

1.适用消费者经常居所地法。国际上，关于属人法一直存在着本国法和住所地法的对立，但国籍和住所地两个连结因素都存在着缺陷，不能适应日益增强的全球一体化的需求。随着经济全球化趋势的不断增强，国际民商事交往日益纷繁复杂，各国的资本、商品和劳动力早已瞄准了国外市场，加之现代交通的发展，加速了国际间人口的流通，原有的住所和国籍所属国不再成为当事人的生活中心。为了解决本国法和住所地法的冲突，1955年，海牙国际私法会议通过了《关于解决本国法和住所地法冲突的公约》，原则上以住所地为主要连结因素来协调本国法与住所地法的冲突和矛盾，但同时该公约第5条规定：“住所是指某人经常居住的处所，但它并不取决于他人的住所或机关的所在地”。由此可见，该公约使用的住所实际上是经常居所。尽管该公约因参加国不多而并未生效，但却产生了属人法的一个新原则——惯常居所原则。晚近一些国际私法法典和国际私法公约进一步确定了惯常居所在解决当事人能力方面的地位。[2]惯常居所地是当事人的生活中心，也多为个人财产所在地，当事人的身心成熟状况、权利能力和行为能力，也与惯常居所地的伦理观念、道德原则和法律环境密切相关。尤其是在当事人作为弱方出现在合同中时，以其惯常居所地作为法律选择的连结因素，可以保证其惯常居所地给予其的最低保护，不至于使其因弱方的地位，而失去本应拥有的正当权益。

我国以往的立法中经常出现的概念是“居住地”、“定居地”或“经常居住地”，《法律适用法》首次将以往不同的概念统一为“经常居所地”，与国际通行做法一致。防止因概念的不统一，对法律关系准据法确定的产生消极影响。[3]

2.认可当事人意思自治。在确定合同准据法时，当事人意思自治得到了认可。尽管消费者合同的双方地位悬殊，有可能出现形式上的平等掩盖实质上的不公平，但仍然是合同，因此在法律适用方面，欧美都赋予了当事人选择法律的自由，但也同时通过各种形式加以限制。我国《法律适用法》第42条第2款也赋予了当事人选择法律的权利，虽没有像《罗马条例I》那样，要求所选择的法律不能剥夺消费者惯常居所地法给予其的强制性保护，但我国的立法开辟了一条新路径，即承认消费者单方的选择，且限定了选择结果，即“商品提供地法”。这在某种程度上也是一种限制，从而达到保护消费者的目的，如果“商品提供地法”给予消费者的保护强于消费者惯常居所地法，消费者可以选择“商品提供地法”。

3.运用双边冲突规范。双边冲突规范是指其系属既不明确指出适用内国法，也不明确指出适用外国法，而是提供一个以某种标志（即连结点）为导向的法律适用原则。双边冲突规范所指的准据法既可能是内国法，也可能是外国法，它体现了对等公平的原则，根据涉外民事法律关系的内在本质，客观规定它所应适用的法律。现代各国国际私法立法和国际条约的实践表明，双边冲突规范使用得最为频繁，成为现代国际私法立法的主要表现形式，新的冲突立法大都采用双边冲突规范。例如，1896年《德国民法典施行法》采用的冲突规范多为单边冲突规范，而1986年《德国国际私法法规》则大量采用双边冲突规范。事实上，我国以往立法中也多采用双边冲突规范，[4]以表明我国开放的态度。但是，消费者合同不同于普通合同，在我国目前经济不是那么发达，消费者保护的实体立法不是那么健全的情况下，首次在冲突立法中运用“消费者经常居所地”和“商品提供地”等连结点，在具体案件中再根据具体情况去确定，可能指向我国本国法，也可能指向外国法，不论是对我国的经营者还是对我国的消费者保护法律体系都是一种挑战。这充分表明了立法的前瞻性和开放性。

（二）美中不足的中国保护模式

虽然我国《法律适用法》的规定具有先进性和开放性的特点，但结合实际情况认真分析，仍不难看出它存在有待进一步推敲的地方。

1.从保护本国消费者的目的出发，适用“经常居所地”的表述是否能真正达到保护的目的？《法律适用法》开宗明义，规定消费者合同适用消费者经常居所地法律。尽管如前所述，采用“经常居所地”的属人法表述符合目前国际私法立法的新趋向，但鉴于我国的经济发展水平和法律健全程度，外国经营者对我国消费者造成伤害引发诉讼时，根据《法律适用法》的条款应适用我国的实体法，但我国有关消费者保护的立法现状，实在难以担当如此重任。由于中国消费者保护法的欠缺及低水准的消费者保护水平，我国消费者已经付出和正在付出代价，2000年5月和2001年3月，日本东芝笔记本电脑软驱缺陷威胁用户软盘资料的安全，日本东芝笔记本电脑公司对美国与我国消费者的差别待遇就是典型的事例。[5]一部已经适用了近20年的《消费者权益保护法》已不适应我国经济社会发展的新情况，修订中的《消费者权益保护法》迟迟不能出台。从修订征求意见稿看，[6]尽管吸收了国外一些先进的制度和经验，但无论是赔偿机制还是赔偿数额都不及发达国家的水平。

2.消费者单方选择法律的可行性和操作性。消费者合同的条款通常由经营者律师起草，倾向于经营者。消费者通常不去读这些条款，即使读了也不完全清楚条款的意思。相对小的交易金额和相对不怎么经常发生的购买，使得消费者在进行交易之前不会去找律师帮忙审阅买卖合同；再者消费者对商品的了解不及经营者，鉴于此，有学者称“那不是真正的交易”。[7]经营者在占有优势、缺乏合理性的情况下确定交易条件，消费者面对经营者提供的附合合同，要么接受，要么走开。在这种情况下，消费者选择法律的权利如何实现，在订立合同时，还是纠纷发生后？如果在订立合同时需要与经营者协商，能否达成一致不得而知；在纠纷发生后，那么法院首先要先确认消费者合同法律选择条款的无效，然后再由双方达成新的一致意见，决定法律适用，以体现合同的公平原则。而这又如何操作？又是未知数。有待法院在适用新法时提供答案。

3.保护消费者，经营者的利益是否需要兼顾？我国的消费者在受到外国经营者损害的同时，我国的经营者在对外贸易中也会发生伤害其它国家消费者利益的事情。国家一方面要保护消费者的利益，使本国消费者享受到与他国消费者同等的利益，享受世界统一大市场带来的福利，但与此同时，我国经营者的利益是否需要兼顾？在对外贸易中，我国经营者出口商品和服务受到了欧美国家先进完善的消费者保护法律的严峻挑战，当我国商品投入到发达国家，对其消费者造成损害引发诉讼时，作为被告的中国经营者不得不承担严格的产品责任。这就使消费者的利益与本国经营者的保护形成了一组难以解决的矛盾。如何平衡两者的利益是立法者必须面对的难题。《法律适用法》第42条虽然在第2款中针对流动消费者规定，经营者在消费者经常居所地没有任何与消费相关的活动时，可以适用商品提供地法，但第1款把适用“消费者经常居所地法”作为原则性规定予以确定，对保护我国经营者的利益不是太“给力”。

4.对一些问题的忽略。社会的发展，人们生活水平的提高，市场结构的变化，网络时代的来临，使消费范围和方式都有了很大变化。

首先，随着经济发展和人民收入水平提高，消费结构变化的总体趋势是从物质消费为主转变为非物质消费为主，生存资料消费比重将进一步降低，享受和发展资料消费比重上升，消费热点将集中在教育、信息、旅游、医药保健、文化等方面，[8]服务性消费者合同将会越来越多，纠纷也会越来越多。据北京市工商行政管理局发布的“十一五”期间《北京市消费者权益保护状况报告》显示，近年来服务消费投诉比重攀升。[9]《法律适用法》第42条多次提及“商品”，仍把消费者合同局限在传统的“购物合同”，似乎有些滞后。

其次，据CNNIC在其发布的《中国互联网络热点调查报告》中显示：在我国有17.9%的网民在半年内有过网络购物经历，在浏览过购物网站的网民中，有29.6%的人在半年内有过网络购物经历，有过网络购物经历的被访者中有超过90%的人今后会继续进行网络购物，有63.7%没有购物经历的网民表示今后会尝试网络购物。[10]这些数据都表明了我国网上购物市场的巨大潜力。而网络购物合同基本以格式形式出现，通常由经营者以“只读”（read only）形式提供，消费者通过点击“我同意”按钮完成合同的订立，消费者对法律结果既不可知也不能预测，权利容易受到损害。[11]而《法律适用法》面对这样一种发展中的巨大市场没有任何提及，网络消费者合同法律适用规则缺失。

四、欧美模式与中国模式之比较、启示和思考

（一）比较：各有千秋

欧盟模式最为全面严谨，层层递进，先是界定消费者合同，给出一个基本的原则，即消费者合同适用消费者惯常居所地法，前提条件是经营者在消费者惯常居所地从事了相关经营活动；第二层次是即使有第一层的规定，当事人仍可选择法律适用，条件是不能剥夺消费者惯常居所地给予消费者的强制性保护；第三层次，在不满足第一层次的条件时，当事人可以按照普通合同法律适用规则，来确定消费者合同的法律适用；第四层次规定了对第一、二层次的例外。欧盟立法模式以“消费者惯常居所地法”给予消费者特殊的保护。第二、三层次都赋予当事人选择法律的权利，但选择的限制和前提条件又有区别：如果经营者在消费者惯常居所地有相关活动，选择的法律不得剥夺消费者惯常居所地法的强制性保护；如果经营者在消费者惯常居所地没有相关活动，当事人可以按照一般合同的法律适用原则确定准据法，其限制也和一般合同选择法律的限制一致，比如公共秩序等。第四层次的例外结合前三层次的条件和限制，表明对经营者利益的兼顾。可以说，欧盟的模式通过这种层层递进的规定，使其具可操作性，同时也平衡了消费者保护和经营者利益。但这种几近完善的立法模式，几乎没有留给法官任何空间，结果在消费者合同的法律选择中选择其他国家法律的很少。人们怀疑这不是人们真正想要的结果，经营者不能选择他们想要的法律，消费者却得到了双重的保护。[12]

美国模式最为简单，没有区分普通合同和消费者合同，当事人可以在有限制的情况下，自由选择法律：合理联系和公共秩序。当事人没有选择时适用最密切联系方法确定准据法。正因为这种简单的立法模式留给法官太多的空间，使得美国的实践五花八门。再加之，美国的法律选择一贯基于国内的关注，主要用来解决各州之间的法律适用冲突。美国现代冲突法的特点是基于利益基础上的地方主义，各州的个性化发展影响了美国统一法律适用法的发展。但不能就此得出结论认为美国的模式不能保护消费者，相反这种和美国国情、法律传统相适应的模式，也能达到和欧洲同样的保护消费者的目的。[13]

我国立法模式似乎介于二者之间。首先把“适用消费者经常居所地法”作为一个基本原则，给予消费者特殊的保护；其次给予了消费者单方选择的自由，且限定在“商品提供地法”。接着规定如果经营者在消费者惯常居所地没有任何相关活动的，适用“商品提供地法”。虽然只有两款但也有三个层次，规定得简明扼要。