内容摘要:民事调解作为解决纠纷的一种方式,较于普通的裁判结案方式,有“案结事了、彻底息诉、节约司法资源”的优越性和易于执行性,且符合“大调解”的司法改革理念,故被法官大幅度地采用。但以拖促调、强迫调解、欺骗调解等违法调解现象也随之暴露出来,修改后民诉法首次明确了检察机关对民事调解案件的监督职权,填补了调解监督的空白点。如何正确把握调解监督条件,强化调解监督机制尤为重要
在当前我国法制化进程中,公民的法律意识普遍增强,民事纠纷案件呈大幅上升趋势,采取调解的方式解决大量民商事纠纷越来越凸现其强大的优势,诉讼调解日益受到各级人民法院和广大法官的青睐,已经成为民商事案件的主要结案手段。但法院调解制度也暴露出它的局限性和诸多不足,阻碍了调解制度作用的发挥。
以往,最高人民法院(法释(1999)4号)《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》认为“《中华人民共和国民事诉讼法》只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉,没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的,人民法院不予受理。”据此,调解被排除在检察监督之外。2011年3月,最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,开始了在全国范围内对民事调解案件实行法律监督的破冰之旅。修改后的民诉法第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”、第一百九十八条、第二百零一条、第二百零八条第二款等相关规定,明确地确立了调解监督的法律依据,有益于构建更加完整合理的民行检察监督体系。
一、 民事调解监督的立法价值
此次民诉法修改对民事调解监督的立法确认,是对最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》后,各地检察机关一年多实践成绩的积极回应,具有独特的立法价值。
一是强化了检察监督的效果。检察机关通过对确有错误的民事调解书的审查监督,可以从中发现并查处审判人员拘私舞弊等违法乱纪案件,从而遏制司法腐败的滋生和蔓延,保障国家、集体和公民的合法权益不受侵害,维护司法的尊严和国家法律的正确实施。
二是增强了检察机关的监督职能。作为法律监督机关的人民检察院,应当有权以公益代表的身份对违反国家政策、法律法规或违反当事人自愿原则的生效民事调解,采用抗诉或检察建议方式引起再审程序,把法律规定人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的范围扩展到生效民事调解,从而实现其法律监督的职能。
三是进一步促进了司法和谐。检察监督范围扩至民事调解,不仅能减轻调解监督机制的弱化对司法不公的致命影响,更有利于司法和谐。检察机关调解监督作用的有效发挥有利于形成安定有序的社会秩序,可以促使法院的调解活动在程序公正的轨道上运行。就民事调解的性质而言,作为人民法院定纷止争的民事调解,其实质是人民法院行使审判权的一种表现形式。而民事审判权作为国家公权力的一种,必须受到权力制约。因此,只有对民事调解进行有效的法律监督,才能保障公民的自由、法官审判权不被滥用[1]。
二、正确把握调解监督的条件
最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,第三条:“人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解,有下列情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实:(一)可能损害国家利益、社会公共利益的;”、“第六条:人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉”。修改后的民诉法第第二百零八条:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。”、“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”。
据此,法律等相关规定把调解监督界定于“是否损害国家利益、社会公共利益”之上。鉴于民事调解所应遵循的自愿、合法原则,检察监督的范围还应建立在这两个原则的基础之上。
公共利益在外延上具有不确定性,与个人利益在边缘上呈交织状态,是一个模糊不清的概念。有的人认为,只有涉及到大多数公民的利益才足以形成公共利益,有的人则认为,只要是违法调解,就损害了法律的权威,危及人民群众对法律的信任,就是损害了社会公共利益[2]。笔者认为公共利益应做扩大解释。修改后民诉法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这里,法律并没有对公共利益有明确的界定,当事人之间的调解协议内容涉及到损害公共利益的,少之又少。若对此缩小解释,则民事调解案件能纳入监督范围的寥寥无几,对调解案件的监督等同虚设。
鉴于此,对损害第三人利益的调解案件当然进行监督。 损害第三人利益的调解案件客观存在,在司法实践中,这类案件数量甚至远远超过损害国家利益、社会公共利益的案件数量。检察机关作为法律监督机关,在维护国家利益、社会公共利益的同时,也负有维护广大人民群众合法权益的法定职责。因此,对损害第三人利益的案件进行监督,是维护司法公正的客观需要,也是检察监督权的应有之义[3]。
三、关于民事调解监督事由的具体设想
民事调解监督事由即检察机关审查应否抗诉(提抗)或检建的理由或根据,即调解案件的审查阶段,是调解监督之根本 。笔者认为应主要审查以下几个方面。
1、参与调解的当事人主体适格与否。 主要包括两个方面:一是民事行为能力欠缺。无诉讼行为能力人或限制民事行为能力人参与的调解活动时,无法准确的处分自己的权益,对这类案件,应当允许以此为由提起申诉。二是代理人无权代理[4]。
2、调解涉及内容违反法律规定。一是调解协议内容违反法律、法规禁止性规定。二是调解协议内容造成案外第三人损害时,为保护案外第三人合法权益,因此,对这类案件应允许案外第三人以申请人身份提出撤销调解协议的申请。
3、调解合意意思欠缺。一是违反自愿原则,实施强制调解行为。在调解申诉案件中,检察机关如何审查认定违反了自愿原则,没有客观尺度,取证困难,在司法实践上造成操作困难。往往只有申诉人的言语主张,因为无法审查,不能成为有效的抗点。 违反自愿原则主要包括两种:一是法官在调解活动中,违背当事人真实意思,强制调解或变相强制调解的。调解制度的本质属性及正当化基础是当事人的合意,如果一方当事人或双方当事人都坚持不愿调解,法院就不能强制调解或变相强制调解,否则就违反了自愿原则。二是因对方当事人实施胁迫、欺诈而使当事人作出非真实意思表示的行为。笔者认为,在调解中,一方当事人实施胁迫、欺诈行为,违背了诚信原则,并借此获得不当利益,达成的调解协议即不是双方的合意结果,不具有正当性,对这类案件,应属监督范畴[5]。三是双方当事人虚假调解。修改后的民事诉讼法增加了第112、113条的规定,加大了对虚假诉讼案件的打击力度。双方当事人为规避法律义务或为了牟取非法利益,相互勾结串通,以损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益为代价达成调解协议的,法院对调解协议达成过程中事实、证据并不进行严格审查,这使虚假调解得以滋生。这类调解协议明显侵犯了案外人或社会公共利益甚至国家利益,当然包含于监督范围之内。
4、调解程序违法。调解监督的范围建立在合法原则的基础之上,不仅仅指实体上合法,还应包括程序法的规定。在程序合法方面,包括调解的启动、调解方式、调解组织、调解协议内容、调解协议的确认、调解协议和调解书的生效、调解书的执行等程序方面都要符合法律的规定。
5、参与调解的法官问题。一是法官在调解中有徇私舞弊、贪赃枉法行为的。这种行为必然会影响案件的公正审理 ,不仅造成调解结果的实质不公,还会破坏廉政建设和法律威严,牺牲了法律应有的正义。二是法官在调解过程中违反法定程序的。如有回避情形的法官未主动回避或未被申请回避,在调解中偏袒一方,遗漏必须参加诉讼的当事人等。法院违反程序的行为会使得法院的中立性受到质疑和挑战,进而影响司法公正,因而对于程序违法的民事调解进行法律监督,检察机关责无旁贷。
参考文献:
[①] 聂铄:“民事调解案件行使监督的思考”,载《当代法学》2001年第5期。
[②] 邵建东、“从三方面加强对民事调解的法律监督”ffice:smarttags" />2012年10月09日06:19 正义网-检察日报。
[③] 关金华:“析民事调解和仲裁裁决法律监督的论争”,载《国家检察官学院学报》2001第5期。
[④] 成效东、陶治平:“民事调解案件应当列入检察监督的范围”,载《人民检察》2000年第4期。
哈尔滨市市民体育健身条例
黑龙江省哈尔滨市人大常委会
哈尔滨市市民体育健身条例
（2001年12月27日哈尔滨市第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，2002年4月18 日黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准）
第一条 为保障和促进市民体育健身活动的开展，增强市民体质，根据《中华人民共和国体育法》和有关法律、法规，结合我市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内市民体育健身活动及其管理。
在本市暂住的人员开展体育健身活动及其管理，适用本条例。
第三条 市、区、县（市）人民政府体育行政部门（以下简称各级体育行政部门）是本级行政区域内市民体育健身工作的行政主管部门，负责组织实施本条例。
市、区、县（市）人民政府其他有关部门在各自的职责范围内协同做好市民体育健身工作。
第四条 市民有参加体育健身活动的权利。
市民在体育健身活动中应当遵守国家有关法律、法规和社会公德，坚持科学文明和因地制宜的原则。
任何组织、个人不得利用体育健身活动，宣传封建迷信或者从事其他违法活动。
第五条 各级人民政府应当将市民体育健身工作纳入国民经济和社会发展计划，实施目标管理，为市民体育健身活动提供必要的条件。
第六条 市人民政府应当按照国家对城市公共体育设施用地定额指标的规定，把公共体育设施建设纳入城市总体规划和土地利用总体规划。
乡、镇应当随着经济发展，逐步建设和完善公共体育设施。
市体育行政部门应当会同有关部门制定公共体育设施发展规划，报市人民政府批准后实施。
本条例所称公共体育设施，是指由政府投资或筹集社会资金建造的，用于市民体育健身活动的运动场地、健身场所及体育设备。
第七条 各级人民政府应当将公共体育设施建设资金列入基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加投入。
各级体育行政部门可以依法通过多种形式筹集公共体育设施建设资金。
第八条 公共体育设施的维护管理费用应当列入同级财政体育事业费预算，以保证其正常使用。
公共体育设施的经营者，其经营收入应当保证公共体育设施的维修、养护和体育事业发展的需要。
第九条 鼓励组织和个人捐赠、赞助或投资建设公共体育设施；各级人民政府对在市民体育健身工作中做出贡献的组织和个人给予表彰和奖励。
第十条 机关、企事业单位、社会团体及其他组织应当宣传科学健身知识，推广体育健身科技成果和简便易行的体育健身方法，发展民族、民间传统体育。
第十一条 市体育行政部门应当根据国家的有关标准，制定市民体质监测方案，会同有关部门组织实施，并定期公布市民体质状况。
机关、企事业单位、社会团体及其他组织应当配合县级以上体育行政部门开展体质测定活动。
第十二条 街道办事处和乡、镇人民政府应当加强对体育健身活动的组织和管理，指定人员组织、协调和开展街道、村镇的市民体育健身活动。根据城镇和农村的特点，发挥居民委员会社区基层组织、村民委员会在开展体育健身活动方面的作用。
第十三条 鼓励有条件的学校建立以冬季项目为重点的青少年体育俱乐部、业余体育训练队等课余体育健身活动组织，开展相应的体育健身活动。
第十四条 机关、企事业单位、社会团体及其他组织应当为本单位职工体育健身活动提供时间、场所、设施等基本条件，并根据各自特点组织开展广播体操及其他体育健身活动。
第十五条 本市依法实行社会体育指导员制度。
经营性体育健身活动单位，应当配备持有专业技术资格证书的体育健身指导人员。
鼓励体育教师、体育教练员等体育专业技术人员从事社会体育指导工作。
第十六条 鼓励各类体育组织开展市民体育健身活动，组织体育竞赛，开展体育专业教育，培养体育人才。
第十七条 新建、改建、扩建公共体育设施，应当符合本市公共体育设施发展规划和国家规定的技术指标及安全、卫生标准，由体育行政部门审核后，报城市规划行政部门批准。
第十八条 城市新建、改建、扩建居住区的建设单位，应当按照国家、省关于城市居住区规划设计规范和城市公共体育设施用地人均不低于0.2平方米的标准，配套建设体育设施。城市居住区配套建设的体育设施，应当与居住区主体工程的配套设施同时交付使用。
村镇新建的居住区，应当按照人均不低于0.2平方米的标准建设体育场所。
第十九条 任何单位和个人不得侵占、损坏公共体育设施，不得擅自改变其性质和用途。
公共体育设施确需改变性质和用途的，应当经当地体育行政部门审核同意，报有关行政部门批准和上级体育行政部门备案，并按照先建后占和不低于原体育设施标准、规模的原则建设偿还。
因规划建设需要拆迁公共体育设施的，应当先行择地新建偿还。
第二十条 公共体育设施、城市居住区配套体育设施和村镇居住区体育场所应当向社会开放。开放时间每年不少于300天，每天不少于8小时；受季节限制的公共体育设施的开放时间，由体育行政部门另行规定。
实行有偿使用的公共体育设施，应当对儿童、学生、老年人、残疾人实行优惠办法。
鼓励单位体育设施向社会开放。
第二十一条 体育设施的管理单位应当建立健全使用、维修、安全、卫生等管理制度，配备专职或兼职管理人员进行管理。
向市民开放的体育健身设施，应当在醒目位置上标明使用方法或注意事项，保证体育设施安全使用。
第二十二条 对违反本条例规定，有下列行为之一的，由各级体育行政部门责令其限期改正；违反规划、建设、土地、房产、公安、消防、教育、卫生等法律法规的，由有关主管部门按照各自职责依法进行处罚：
（一）应建而未建公共体育设施，已建但未按规定标准或者时限要求建设公共体育设施的；
（二）擅自改变公共体育设施性质和用途的；
（三）新建、改建、扩建公共体育设施，未按规定办理批准手续，或者虽经审核批准，但未按规定标准建设的；
（四）城市新建、改建、扩建居住区，未按规定标准配套建设体育设施的，或者村镇新建居住区，未按规定标准建设体育场所的；
（五）侵占、损坏公共体育设施的。
有前款第（五）项行为，造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 违反本条例第十九条第三款规定，拆迁公共体育设施没有先行择地新建偿还的，由体育行政部门责令限期改正。
第二十四条 体育、规划、建设、土地、房产、公安、教育、卫生等国家行政机关工作人员及体育场所管理人员违反本条例，滥用职权，徇私舞弊，玩忽职守的，由其所在单位或其上级主管部门视情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十五条 行政处罚决定机关作出相应行政处罚决定之前，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》和国家、省有关听证程序的规定，告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政处罚决定机关应当按照规定程序组织听证。
第二十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不申请复议，也不提起诉讼又不履行处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可以依法向人民法院申请强制执行。
第二十七条 罚没票据的使用和罚没款项的处理，按照国家和省的有关规定执行。
第二十八条 本条例具体应用中的问题由市人民政府负责解释。
第二十九条 本条例自2002年6月1日起施行。