浅论我国民事审判监督程序的完善
林 海
内容提要：本文立足于民事再审程序的价值功能和程序安定性间的相互关系，在初步分析现行民事审判监督程序存在的问题基础上，提出完善我国民事审判监督程序必须从制度上建立起当事人申请再审为主的救济性民事再审制度，以取代现行国家司法监督权为主的监督性民事再审制度。并着力阐述了建立这种救济性再审制度的构想——当事人诉权为权利基础的 “再审之诉”，目的一方面切实解决当前申请再审难的现状，另一方面更好地维护司法权威和保障当事人的合法权益。
【关键词】 民事诉讼 审监完善 再审之诉
引言
我国现行民事审判监督程序又称民事再审程序，是1991年颁布的《民事诉讼法》确立的。设立该程序的立法目的旨在对法院生效裁决，发现确有错误的，仍有通过法律程序得到纠正的机会，从而有效保证裁判的正确性、合法性，维护法律的尊严和审判工作的权威，保护当事人的合法权益。审判监督程序已成为维护社会正义和司法公正的最后一道防线，成为民事诉讼活动的最后一道关口，其法律地位和社会作用不容忽视。
但是，由于受社会历史条件限制及影响，1991年立法时普遍认为我国民事纠纷领域里面，大部分涉及到国家或国有企业，关系到国家和集体利益，国家、社会、个人合而为一，民事案件不存在绝对的公私划分。因此这一程序的指导思想和主要内容体现了浓厚的国家职权主义色彩和人治思想，程序设计上集中体现了“五个无限”，即主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、理由和条件无限。十多年来，随着我国政治经济文化的飞速发展，市场经济体系逐步建立，民商事交往日趋频繁，各种新型复杂的民事诉讼案件不断出现，作为特殊救济程序的民事再审程序凸显严重的滞后性，其在司法实践中的运作状况与其所应承载的职能相去甚远，显现出的诸多负面影响和社会问题，已引起了立法部门及司法理论实务界的广为关注和探讨研究。最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》已将改革民事审判监督制度作为深化人民法院改革的主要内容。在此，笔者从分析现行民事审判监督程序中的问题出发，结合我国司法审判工作的实际，着重谈谈完善现行我国民事审判监督程序，建立以当事人诉权为主要权利基础的“再审之诉”的思考。
一、现行我国民事审判监督程序的分析
（一） “实事求是，有错必纠”的再审程序指导思想问题
“实事求是，有错必纠”作为我们党的思想路线和工作方法，无疑是正确的。但是，
将其作为一种司法原则，作为民事审判监督程序的指导思想，其正确性就不再是绝对的了。它与民事诉讼的目的相悖，与审判工作的规律不相融，与程序本位的现代司法理念不符。
“实事求是，有错必纠”，对司法机关而言意味着无论什么时候发现生效裁判错误都应当主动予以纠正，对当事人来说只要他认为生效裁判有错误就可以不断地要求再审。实际上，民事诉讼中通过庭审查明案件事实真相只是一种手段而不是目的，依法公正、有效、及时地处理纠纷才是诉讼的目的。司法活动追求的是法律真实，裁判结果正确与否只能讲相对性，那种要求法院裁判都必须达到绝对客观、真实、正确的想法，仅仅是人们追求的理想目标。一味强调客观真实，审判中就会造成拖延裁判、强迫调解、审委会干预裁判和频繁再审等后果，既不能充分实现民事诉讼法的任务，也不能达到民事诉讼保护当事人的实体利益和程序利益的目的和解决纠纷的目的。事实上，审判实践中完整无缺的裁判和必须再审改判的裁判都是极少数的，绝大多数的裁判可能存在某些不足，但这些并不足以导致改判。2005年我国地方各级人民法院办理涉诉信访435547件（人）次，审查申诉和申请再审196342件，其中符合法定条件进入再审程序的有47902件，审结46468件，改判15867件，仅占当年生效案件总数的0.31％。
由于“实事求是，有错必纠”的指导思想，忽视了民事诉讼正当程序公正的价值，忽视了程序的安定性，忽视了民事诉讼证据高度盖然性的采信原则，受到了法学理论界和司法实务界的一致批判。
（二）关于再审程序启动主体多元化的问题
根据我国现行民事诉讼法的规定，人民法院、人民检察院及当事人在法律上都是再审程序的启动者。但十几年的司法实践表明，再审程序启动主体多元化并没有产生立法预期的效果。一方面，不少明显存在错误的裁判仍然无法通过再审程序获得纠正；另一方面，一些无须再审的案件，却反复多次再审，甚至有的案件经过上下多次再审后最终回到了初审的裁判结果，既耗费了当事人大量的金钱和时间，又浪费了国家极其有限的司法资源，生效裁判的权威性、稳定性也受到严重破坏。主体多元化问题已成为近年各界讨论争议的热点。
1．法院依职权自行启动再审程序有悖于民事诉讼的本质特征，司法实践中的负面影响颇大
（1）现代民事诉讼遵循的基本原则是当事人意思自治原则和法院居中裁判、不告不理原则，其本质特征是双方当事人平等抗辩。法院依职权主动开启再审程序，不可避免的干预了当事人的处分权，先入为主与主观臆断的存在使法官的中立性受到影响，再审裁判的公信力也受到质疑，有悖民事诉讼的本质特征。将法院作为启动再审程序的主体，在各国民事诉讼法中，除了前苏联及俄罗斯的诉讼法典中可以见到外，几乎再无相关的佐证；理论上与国际上通行的民事诉讼理论也发生冲突，在当前我国司法实践中产生的负面影响非常大。
（2）法院自行启动再审程序的做法，严重损害了民事诉讼的程序安定性，不利于法院权威性的确立。生效裁判是法院代表国家行使审判权的具体结果，法院更应当自觉带头维护生效裁判的权威性与稳定性。法院自行启动再审虽是建立在有错必纠、自我纠错的原则上，对自己作出的生效裁判自我否定；但此举却使法院自身始终处在“自相矛盾”之中，无论再审结果对原生效裁判是维持还是改判，都难免使当事人或第三人产生各种疑虑和合理怀疑，胜者担心裁判是否还会再审更改，输者怀疑裁判是否公正仍继续申诉。其结果法院的权威性在大众心目中大打折扣。同时，司法实务中法院自行启动的再审案件大量存在着 “人难找”、“庭难开”、“证难举”、“事实难认定”等现象，再审工作处于极为被动的局面。目前，无论理论界还是司法界的主流观点都认为应当废除法院依职权发动再审程序的规定，笔者对此也有共识。事实上，当事人的申请、检察机关的抗诉、利害关系人的申诉都能够成为错误生效裁判得到纠正和弥补的有效途径。
2．检察机关民事检察监督定位不当，实践中存在一定的盲目性和随意性
（1）人民检察院作为法定的审判监督机关，民事诉讼立法赋予其启动再审程序的权力，其目的旨在对法院审判活动的监督，对社会公益的保护，对弱势群体的援助。现实生活中，检察机关面对大量涉及公益案件其检察监督却显得软弱无力，而对于一般民事案件的抗诉又显得积极有余。由于对民事监督定位不当，实践中没有较好的发挥法律监督应有的作用，有时甚至发生偏差，抗诉权在一定程度上被随意运用以至滥用。
（2）现有的规定对抗诉条件过于抽象、宽泛，抗诉程序规定不具体和缺乏可操作性，增大了检察机关抗诉的盲目性。大量不当民事抗诉案件进入再审程序，再审的结果往往“维持原判”，既增加了当事人的讼累，浪费了大量的司法资源，又危及裁判的既判力，削弱司法稳定性。2005年全国各级人民法院共受理各级检察机关按照审判监督程序提起的抗诉案件10107件，审结9949件，其中抗诉理由成立依法予以改判的仅有2677件。
（3）民事诉讼解决的是平等民事主体之间财产和人身方面的权利义务纠纷，检察机关运用公权干预一般民事案件，违背了当事人自由处分民事权利的原则和当事人平等抗辩的原则，实际上扮演着一方当事人利益代言人的角色，使对方当事人在不平等的地位下参与民事诉讼，使人们对诉讼过程和结果的公正性产生了合理怀疑。
3．当事人通过申请较难启动再审程序，一定程度上影响了其合法权益的实现
申请再审是我国法律赋予当事人及其法定代理人的一项诉讼权利，是当事人依法享有诉权的具体体现。由于法律或司法解释对法院再审审查的事由、范围及处理方式等规定的简单、笼统化，导致法院的审查过程具有很大的灵活性和不透明性，当事人申请后案件能否进入再审，完全取决于法院的决定。当事人直接向法院申请再审，得到法院决定再审的只占约30％，而约70％的再审案件是当事人到检察机关和有关领导部门包括各级党委、人大、政协等反复申诉或上访，由这些部门或领导“监督”引起再审的。这样的结果，一方面使司法机关在申诉问题的处理上带有很强的行政性，极易侵害再审申请人的合法权益；另一方面，也易使无理取闹的个别当事人借机反复缠诉，到处申诉或采取极端行为，严重影响了社会的稳定和司法机关的公信力。当前，申请再审难直接影响了当事人正当权益的实现，已成为司法领域的三大社会问题之一。
（三）关于审判实践中存在的几个矛盾冲突问题
1．再审事由过于宽泛、原则，导致再审案件数量逐年增加。再审事由是引起再审的根据。我国民事诉讼法一方面在再审条件方面作了极为宽泛的规定，力图为再审申请人创造最有利的条件，但此种后果却忽视了相对方当事人的诉讼利益，造成了双方当事人诉讼权利的不平衡状态。另一方面，再审法定理由过于原则，致使法院的主导地位过于突出，形成再审申请人诉讼权利形式上的宽泛和实质上并不能得到有效行使的尴尬局面，造成再审申请人另寻途径反复申诉，反而使法院再审案件数量不断上升。
2．阻却再审启动条件虚设化，无限再审成为必然。民事诉讼法第182条虽然规定当事人申请再审的时限为两年，但却没有规定申诉时限和再审次数，法院自行决定再审和检察院抗诉再审更没有任何时间限制。在申请时限超过两年的情形下当事人自然将目光投向法院和检察院，极力申诉和缠诉，以期达到再审的目的。败诉的当事人在再审期间届满后仍可千方百计通过各种方式和途径促使法院特别是上级法院以至最高法院对案件进行反复审理，无限再审使生效裁判长时期处于不确定状态。
3．再审程序规定简单原则，缺乏可操作性。无论是民事诉讼法，还是最高人民法院对民事诉讼法的《适用意见》，对审判监督程序的规范条件严重缺省，仅有几条“原则性”规定，在审理范围、程序及处理方式上几乎没有统一的系统操作规程，各地法院执行也不一致，极大地影响了司法的权威性和统一性。虽然最高人民法院2001年11月1日下发了《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》，2002年7月31日出台了《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》，逐步规范了再审案件审理程序和统一案件的裁判标准，规定了对同一案件各级法院只能再审一次，解决了司法实践中的部分疑难问题，但仍然有许多问题困扰着司法审判工作，如部分法院决定再审或检察院抗诉案件，审理中当事人或产生抵触情绪，或不愿意参加诉讼，还有许多案件事过境迁，根本找不到当事人。有的诉讼标的（不动产）已被依法转卖了多次，无法实现再审的价值。
4．无条件的中止执行，影响了相对当事人合法权利的实现。法院裁判生效后，即开始了执行程序，而案件一旦进入再审，原生效的裁判便必须无条件的中止执行。许多当事人正是利用这一点，想方设法使案件再审，拖延案件的执行，有的则乘机转移财产，逃避债务，其后果直接影响了对方当事人合法权益的实现，原生效裁判确定的义务成为一张“白纸”、一句“空话”。
（四）现行民事审判监督程序存在的若干弊端
上述问题反映在司法实践和现实生活上，凸现出现行民事审判监督程序的各种弊端，其主要有：第一，导致诉讼秩序混乱，无限申诉、无限再审使得终审不终，两审终审制形同虚设；第二，司法资源巨大浪费，既给当事人形成诉累，又使司法成本不合理地扩大；第三，终审裁判的稳定性受到影响，不断地再审，使已经确定下来的法律关系仍处于悬置状态；第四，造成对司法公正的错误评判，目前提起再审的前提是生效裁判确有错误，过多启动再审程序意味着法院错案多，再审案件一旦维持原判，当事人和社会公众则认为被确认为“确有错误”的案件没有改判，显然司法不公；第五，严重损害了司法机关的形象和权威。
二、现行民事审判监督程序的完善
（一）当前学术界关于重构、改造和完善民事审判监督程序的几种主要观点
我国现行民事审判监督程序是以国家监督权作为基础的再审程序，启动主体实质上只有法院和检察院两个，都属国家公权监督，其弊端表现显而易见。那么建立以什么为基础和模式的再审程序更为科学合理？诉讼法学界和司法实务界经过多年的充分研究和探索反思，对重构、改造和完善我国民事再审程序提出了各自的方案和主张。目前，主要的有六种观点，第一种观点认为，法院处于主导地位，检察院处于附属地位，当事人申请再审与申诉并无大的区别。第二种观点认为，以当事人申请再审为主，以人民法院、人民检察院提起再审为辅，且他们在发动再审上应有所分工。第三种观点认为，取消法院、检察院启动再审程序的权力。第四种观点认为，取消法院依职权发动再审，完善检察机关的抗诉监督，建立再审之诉。第五种观点认为，取消再审制度，完善审级制度，建立多元化的审级体制，对部分案件实行三审终审制，第六种观点认为，按照诉权模式建立“以当事人诉权为制度的主要权利基础，以国家的司法监督权为制度的辅助基础”的再审程序模式。
（二）通过当事人诉权模式为基础的“再审之诉”完善现行民事审判监督程序
笔者在从事基层法院审判监督工作实践中，深刻认识到完善民事审判监督程仅仅进行技术上的补救和微观层面上的调整是不够的，而应当在立法上确立一种既符合中国现实经济文化状况，又与WTO规则和国际公认的民事诉讼理念相适应的具有一定前瞻性的科学、合理的民事再审制度，以克服现行审判监督程序的缺陷和不足。鉴于我国目前正处在改革开放和经济转型的关键时期，各类社会矛盾比较尖锐突出，各项法律制度和配套机制还不够健全完善，司法人员及广大民众的法律素质还未达到理想化的层次，那种认为完全借鉴大陆法系国家中有关再审程序模式，完全弱化或取消国家司法监督权特别是检察机关在民事再审中的抗诉权，建立完全单一的由当事人诉权模式形成的再审之诉的认识，与宪法有关检察机关依法独立行使法律监督权的规定和我国目前的客观实际情况不符，显然是行不通的；另外，“三审终审制”中的第三审程序主要解决的是法院未生效裁判中法律适用问题，其与再审程序有着根本不同的性质和功能，即便我国未来的《民事诉讼法》（修订后）实行三审终审制度，也不可能废除或以此取代民事再审程序。尽管完善民事审判监督程序的视角不同，改革层面不一，但诉讼法学界和司法实务界趋于一致的观点还是建立一种“将现行的带有行政化色彩的申诉和申请再审模式诉权化、程序化、法定化”的再审程序模式，以此取代现行的民事审判监督程序。
当前，各地法院受理的民事再审案件中法院自行启动的案件比例逐渐减少，而当事人申请再审的案件逐渐增多，以重庆市一中院为例，2003年—2005年当事人申请再审的案件数为439件，已占该院再审案件总数的62.18％，并有逐年上升的趋势，其他各地法院情况也基本相似；检察机关提出抗诉或检察建议的案件也基本来源于当事人的申诉。将当事人申请再审的权利，按照诉权的模式重新定位，建立以当事人诉权作为主要权利基础之“再审之诉”模式的审判监督程序的时机基本成熟。充分尊重当事人的意思自治原则，大力疏通基于当事人诉权的再审启动主渠道，将提起再审的权利主要交给当事人，最大限度体现司法公正和公平，已成为当前再审制度改革的趋势。北京、福建、广东、湖北、江苏等地的高级法院纷纷以各种形式规范和指导本地的再审程序，积极探索和构建以当事人诉权为主要权利基础的“再审之诉”。特别是广东省高院制定并于2004年10月1日实施的《广东省法院再审诉讼暂行规定》就是司法实务界积极探索再审之诉，改革和完善再审诉讼制度的成功范例。
（三） “再审之诉”模式的民事审判监督程序的主要构架
审判监督程序是一种特殊的救济程序，其自身独特的地位和功能，有别于一、二审程序，民事诉讼法也是单独作为一章予以规定的。民事诉讼中的“再审之诉”就是建立在限制监督性再审，确立当事人申请再审基础上的一种救济性再审程序。下面，笔者结合审判监督工作的体会，对“再审之诉”模式下的民事审判监督程序的主要构架作如下构想和思考：
1. 再审程序的指导思想—— “依法纠错”
鞍山市人民政府办公厅转发市建委鞍山市建筑工程施工现场围挡管理办法的通知
辽宁省鞍山市人民政府办公厅
鞍山市人民政府办公厅转发市建委鞍山市建筑工程施工现场围挡管理办法的通知
鞍政办发〔2006〕89号
各区人民政府，市政府各部门，各有关单位：
经市政府同意，现将市建委《鞍山市建筑工程施工现场围挡管理办法》转发给你们，请遵照执行。
二OO六年九月十三日
鞍山市建筑工程施工现场围挡管理办法
第一条 为加强我市建筑工程施工现场围挡设置管理，提高我市美化、净化水平，促进环境建设的和谐发展，根据《鞍山市建筑工程施工现场管理规定》（市政府令第134号）和《鞍山市城市规划管理技术指导意见》的有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 凡鞍山市城区范围内建筑工程施工现场围挡的设置和管理都必须遵守本办法。
第三条 城区范围内建筑工程施工现场必须设置围挡。由具体建设单位按程序报主管部门审批后，按规定标准进行设置。
拆扒成为净地的建设用地也要设置围挡，按属地化管理原则，由所在区城建局负责设置和管理。
第四条 市、区城乡建设主管部门负责全市建筑工程施工现场围挡设置的审批管理。其中，位于市区内主干道两侧的施工现场围挡设置由市建委直接负责审批；各城区内的次干道及街、巷、路两侧施工现场围挡设置由各区城建局负责审批，并报市城乡建设委员会备案。
第五条 建筑工程施工现场围挡设置审批的内容包括：围挡设置的位置，围挡和门楼采用的材质、样式、尺寸、色泽、标准及出入口的绿化、美化措施等。
第六条 围挡设置的标准
（一）围挡设置的位置
1．在城市景观（快速）路两侧的建筑工程施工现场，如规划建筑物后退道路红线的距离在18米以上的，所设围挡后退道路红线的距离不得小于12米；如规划建筑物后退道路红线的距离在15米至18米的，所设围挡后退道路红线的距离不得小于9米。
2．在城市主干道两侧的建筑工程施工现场，如规划建筑物后退道路红线的距离在15米以上的，所设围挡后退道路红线的距离不得小于9米；对规划建筑物后退道路红线的距离小于15米的特殊地段，所设围挡后退道路红线的距离不得小于5米（围挡距建筑物规划红线的距离不得超过6米）。
3．在城市次干道两侧的建筑工程施工现场，所设围挡后退道路红线的距离不得小于3米。
4．其他建筑工程施工现场围挡设置的位置应以不防碍道路交通和行人通过为原则，但不得超过道路红线。
5．对因建筑工程施工现场作业面狭小等特殊原因，导致围挡设置位置达不到上述要求的，由审批部门根据实际情况确定围挡的具体设置位置。
6．对达不到规定标准的特殊地段建设用地围挡，须由所在区城建局报请市建委研究确定设置位置。
（二）围挡设置的其它要求
1．设置的围挡必须连续封闭，保证施工现场与外界隔离。
2．设置的围挡必须是标准规范的组合装配式彩色喷涂钢制围挡（高度不得低于2.5米）或广告式围挡（围挡顶部或底部安装射灯，周边设彩灯亮化）。
3．施工现场进出口必须设置铁制或木制门楼，门楼高度不得低于3.5米，宽度不小于4米。门楼应设置企业标志，两侧应有规范的安全标语。
4．要对施工现场的进出口进行绿化，美化施工现场环境。对具备条件的主、次干道两侧施工现场，应沿主、次干道一侧的围挡外侧进行绿化。
第七条 围挡设置的审批程序
（一）由建设单位向市建委或工程所在区城建局提出书面申请，申请时需提供以下材料：
1．建设用地规划许可证；
2．规划核位图；
3．围挡设置方案。
（二）市建委或各区城建局受理申请后，要认真审查建设单位提供的各项资料，重点审查施工现场围挡设置方案是否符合本办法有关要求，并按规定进行审批。各区城建局在按职责权限对本辖区建筑工程施工现场的围挡设置进行审批后，需报市建委备案。在市建委审批或备案后，建设单位方可设置围挡。
第八条 围档的日常管理
所设围档按照“谁设置、谁管理，谁审批、谁监管”的原则进行管理。建筑工程施工现场围档由设置单位进行管理并在工程竣工后负责拆除。拆扒成为净地的建设用地围档在工程建设单位进驻前由所在区城建局负责管理和维护，市建委负责监管；工程建设单位进驻后，由工程建设单位负责管理和维护，市、区两级城乡建设主管部门按审批权限进行监管。
围档管理单位（部门）要保持围档完整、清洁、无破损，达到围档设置标准。围档设置的审批部门要定期对所辖区域的建筑工程施工现场围档进行检查，发现问题及时通知管理单位（部门）进行整改，整改不达标或逾期不整改情节严重的，责令停止施工并限期整改。对未经审批设置围档的建设单位，责令停止施工并限期整改。
第九条 本办法由鞍山市城乡建设委员会负责解释。
第十条 本办法自发布之日起施行。
鞍山市城乡建设委员会
二○○六年九月五日