青海省《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》实施细则
青海省人民政府办公厅
青海省《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》实施细则
青海省人民政府办公厅
转发省财政厅省林业局关于《青海省
森林植被恢复费征收使用管理暂行实施细则》的通知
青政办［2004］48号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
省财政厅省林业局关于青海省《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法实施细则》已经省人民政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。
青海省《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》实施细则
（省财政厅 省林业局）
二00四年三月
第一章 总 则
第一条 为保护森林资源，促进我省林业可持续发展，根据《财政部国家林业局关于发〈森林植被恢复费征收使用管理暂行办法〉的通知》（财综［2002］73号）的规定，结合我省实际，制定本实施细则。
第二条 森林植被恢复费为政府性基金，收入全额纳入财政预算管理，支出按照批准年度森林植被恢复费收支预算执行，实行“收支两条线”管理，专款专用，年终结余结转下年安排使用。
第三条 森林植被恢复费的征收、使用和管理应当接受财政、审计部门和上级林业主管部门的监督检查。
第二章 征 收
第四条 凡在我省勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等各项建设工程需要占用、征用或者临时占用林地，经县级以上林业主管部门审核同意或批准的，用地单位应当按照本实施细则规定向县级以上林业主管部门预缴森林植被恢复费。对因各项工程建设，改变林地用途或因铺设管线、架空电力线路划定保护区，限制森林林木。林地所有者和使用者在林地上种植、经营林木权力的应当按照本实施细则规定缴纳森林植被恢复费。
第五条 对国家和省人民政府确定属国家投资的重点工程项目需要占用、征用或者临时占用林地的，由县级以上林业主管部门报省级财政、林业部门审核，经省人民政府批准后，可按规定征收标准减半征收森林植被恢复费；对农民按规定标准建设住宅占用林地以及工程建设占用、征用或者临时占用宜林地的，暂不收取森林植被恢复费。
第六条 县级以上林业主管部门按照下列规定预收森林植被恢复费：
（一） 占用或者征用林地的，由省林业主管部门负责预收。
（二） 临时占用林地的，根据国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第2号）规定的审批权限。对于属于国家林业局审批的临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以上和其他林地面积20公顷以上的及属于省林业主管部门审批的临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以下和其他林地面积10公顷以上20公顷以下的，由省林业主管部门负责预收；对属于州（地、市）林业主管部门审批的临时占用防护林和特种用途林以外的其它林地面积2公顷以上10公顷以下的，由州（地、市）林业主管部门负责预收；对属于县林业主管部门审批的临时占用除防护林和特种用途以外的其它林地面积2公顷以下的，由县林业主管部门负责预收。
第七条 林地地类的界定
（一） 防护林林地是批以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛等林地，包括水源涵养林林地、水土保持林林地、防风固沙林林地、农田防护林林地、护岸林林地和护路林林地。
（二） 特种用途林林地是批以国防、环境保护、科学实验等为主要目的森林和林木的林地，包括国防林林地、实验林林地、母树林林地、环境保护林林地、风景林林地、名胜古迹和革命纪念地林及自然保护区的林地。
（三）用材林林地是批以生产木材为主要目的的森林和林木的林地。
（四）经济林林地是批以生产果品、食用油料、饮料、调料、工业原料和药材等为主要目的的林木的林地。
（五）薪炭林林地是批以生产燃料为主要目的的林木林地。
（六）苗圃地是指固定的林木育苗地。
（七）未成林造林地是批造林后保存株数大于或等于造林设计株数80%，尚未郁闭但有成林希望的新造林地（一般指造林后不满3－5年或飞播后不满5－7年的造林地）
（八）疏林地是由乔木树种构成，郁闭度0.1－0.9的林地
（九）灌木地是指由灌木树种或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种构成覆盖度在30%（含30%）以上的林地。
（十）采伐迹地是指采伐后保留达不到疏林地标准且未5超过年的迹地。
在具体实施过程中对林地地类难以划分或不明确的林地，由州（地、市）林业主管部门根据有关规定划分后，报省林业主管部门确认。
第八条 森林植被恢复费征收标准按照恢复不少于被占用或征用林地面积的森林植被所需要的调查规划设计、造林培育等费用核定。具体征收标准如下：
（一）用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地，每平方米收取6元。
（二）未成林造林地，每平方米收取4元。
（三）防护林和特种用途林林地。每平方米收取8元；国家重点防护林和特种用途林地，每平方米收取10元。
（四）疏林地、灌木林地，每平方米收取3元。
（五）采伐迹地、火烧迹地，每平方米收取2元。
城市及城市规划区的林地，可按照上述规定标准2倍收取。
第九条 县级以上林业主管部门收取森林植被恢复费，使用省财政厅统一的政府性基金票据。票据的领购按照财务隶属关系分别到同级财政部门办理。
第三章 缴 库
第十条 县级以上林业主管部门收取的森林植被恢复费，按照预算收入级次上缴国库。其中，省林业主管部门收取的森林植被恢复费，全额缴入省级国库；州（地、市）林业主管部门收取的森林植被恢复费，全额缴入同级地方国库。
第十一条 森林植被恢复费实行就地缴库办法。县级以上林业主管部门收取森林植被恢复费后，自取得收入之日起3日内就地缴入同级国库。
第十二条 县级以上林业主管部门在办理缴库手续时，应填制一般缴款书，并填列"基金预算收入"科目中第84类"农业部门基金收入"第8409款"森林植被恢复费收入"。省林业主管部门在缴款书的"收款单位"栏填写"财政厅"，"预算级次"栏填写"省级" ；州（地、市）、县林业主管部门按同级财政部门的有关规定填写。实行“收缴分离”管理制度改革后，按相关规定缴款。
第十三条 占用、征用或者临时占用林地未被批准，有关林业主管部门需要将预收的森林植被恢复费退还用地单位时，应当由有关林业主管部门汇总实际发生的退还金额，并附有关证明材料，按照财政部规定的第8409款“森林植被恢复费收入”项目，向同级财政部门申请办理森林植被恢复费退库手续。
第四章 使用管理
第十四条 森林植被恢复费专项用于林业主管部门组织的植树造林、恢复森林植被，包括调查规划设计、整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等开支，不得平调、截留或挪作他用。
第十五条 省林业主管部门收取的森林植被恢复费纳入省级财政预算管理。其中：20%用于全省范围内异地植树造林和恢复森林植被；80%通过省补助地方专款预算分别返还被占用或征用林地所在地州（地、市）、县级财政，用于当地植树造林。恢复森林植被，其中：返还被占用或征用林地所在县级财政的森林植被恢复费的10%用于州（地、市）植树造林和恢复森林植被。
州（地、市）、县级林业主管部门收取的森林植被恢复费纳入同级财政预算管理，全部用于本区域范围内的植树造林、恢复森林植被。
第十六条 各级林业主管部门应按照规定的时间和要求编制森林植被恢复费收支预决算，报同级财政部门审核批准后实施，任何部门和单位不得随意调整森林植被恢复费预算。遇特殊原因确需调整的，规定程序办理。 第十七条 森林植被恢复费支出时，填列"基金预算支出"科目中的第84类"农业部门基金支出"第8409款"森林植被恢复费支出"。
第五章 处罚
第十八条 县级以上林业主管部门违反本办法规定，多收、减收、免收、缓收，或者隐瞒、截留、挪用、坐收坐支森林植被恢复费的，由上级或同级财政部门会同有关部门责令改正，并按照国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》（国发[1987]58号）等有关法律、行政法规的规定进行处罚。占用或者临时占用林地的单位和个人不按本实施细则规定缴纳森林植被恢复费的，按照国家有关规定进行处罚。
对前款规定中涉及有关部门或单位直接负责的主管部门和其他直接责任人员，按照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号），给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。
第六章 附 则
第十九条 本办法自2003年1月1日起执行。本省以往有关规定与本办法不一致的，一律以本办法为准。
第二十条 本实施细则由财政厅、省林业局负责解释。
《刑法》第三百四十一条规定：非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或没收财产。为了提高司法实践的可操性，依法惩处破坏野生动物资源的犯罪活动，最高人民法院于2000年颁布了《关于审理野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），其中第二条规定：刑法第三百四十一条第一款规定的“收购”包括以营利和自用为目的的购买行为；“运输”包括携带、邮寄、利用他人、使用交通工具等方法进行运送的行为；“出售”包括出卖和以营利为目的的加工利用行为。2008年6月，最高人民检察院和公安部联合颁布的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》采纳了最高人民法院的解释，同样规定非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品案的“出售”包括“出卖和营利为目的的加工利用行为。
最高司法机关对本罪中“出售”行为的解释是一致的。但这条看似简单明了的解释，却在理论界和司法实践中引发了争议。在学理界，不少有关法律解释的论述引用了该解释。“肯定说”认为其是合理的扩张解释，“否定说”则认为其是违背罪刑法定原则的类推解释。在司法实践中，对如何正确理解和适用该条解释更有不同的观点和看法。其中最有争议的是，工艺品加工从业人员受人雇请，对珍贵、濒危野生动物制品进行加工行为，能否认定为非法出售珍贵、濒危野生动物制品罪。目前实践中，对通过加工行为牟利的行为人，一般都依据《解释》认定为非法出售珍贵、濒危野生动物制品罪。但争议仍然存在，归纳起来，主要观点有三种。
第一种观点认为，最高司法机关已经对“出售”行为作了扩张解释，凡是以营利为目的，对珍贵、濒危野生动物制品进行加工利用的行为，就应当认定为非法出售珍贵、濒危野生动物制品罪。本罪是选择性罪名，有什么行为就认定相应的罪名。没有必要对加工从业人员的行为与其上下游环节的其他行为认定为共同犯罪，进行主从犯的划分。
第二种观点认为，“加工”与“出售”是两个涵义明显不同的概念，刑法第三百四十四条规定的非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪中，是将加工、出售两个行为并列规定，也正说明了两者的不同。《解释》将“出售”解释为出卖和以营利为目的加工利用行为，解释的对象是“出售”，应从“出售”可能包含的涵义来理解“以营利为目的的加工利用行为”，不能超出“出售”可能具有的含义。《解释》中的“以营利为目的的加工利用行为”，一般是指以出卖为目的，为了提高野生动物制品的附加值而进行加工利用的行为，如将象牙雕刻成工艺品，以期卖得更好的价格；或者为了提高其他产品的价值，而将野生动物制品利用到其他产品中的行为，如将虎骨浸泡在酒类产品中，将熊胆汁添加到药品中，行为人在形式上出售的是其他产品，但这种行为如果未经批准，也侵犯了野生动物资源管理制度，有必要对这种行为认定为非法出售野生动物制品罪，予以刑事处罚，以达到严格保护野生动物资源的目的。而工艺品加工从业人员，主观上没有出售的目的，客观上没有出售的行为，在刑法没有将加工行为规定为犯罪的情况下，是不能认定为犯罪的。
第三种观点认为，将“出售”解释为出卖和以营利为目的的加工利用行为并无不妥。这种观点认可第二种观点对“以营利为目的的加工利用行为”的理解，认为在现实中确实存在其他形式的，具有“出售”特征的加工利用野生动物制品的行为，除前文所述的几种以外，还有如将小件的野生动物制品镶嵌在其他工艺商品之上等等。将这些行为界定为出售，没有超出社会大众的预测预测可能性，《解释》对“出售”的含义作出扩张解释，符合刑法的目的和真实含义。对有争议的加工工艺从业人员的行为，则应视情区别对待。对明知是他人非法收购、出售的野生动物制品而代为加工的，不管是否从中营利，可以按非法收购、出售珍贵、濒危野生动物制品罪的共犯处理。缺乏明知要件，或对不是非法收购而来的珍贵、濒危野生动物制品进行加工的、委托加工者也没有出售目的的，加工工艺从业人员的行为自然不能以犯罪处理。
笔者同意第三种观点。
首先，从立法本意上分析，立法者并无意单独将加工野生动物制品的行为规定为犯罪。本罪是1997年刑法新增的罪名，当时只将非法收购、运输、出售三种行为规定为犯罪，显然不包括加工行为。之后是2000年最高法将“出售”解释为出卖和以营利为目的加工利用行为，一定程度上扩张了“出售”的含义，其目的应该是将一些具有出售特征的加工利用行为纳入刑事处罚的范畴。但是要看到，2002年全国人大常委会作出《刑法修正案（四）》的决定时，在刑法第三百四十四条中又新增了非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物制品罪。如果立法机关和最高人民法院有意单独将加工行为纳入刑罚范畴，那么在这次刑法修正时，完全可以对刑法第三百四十一条一并修正，将“非法收购、运输、出售”修正为“非法收购、运输、加工、出售”，与刑法第三百四十四条保持平衡一致。但立法者没有这样做。即使认为这可能是立法上的疏漏，按照法无明文不为罪的刑法基本原则，加工行为是不能单独定罪的，除非与其他行为构成共同犯罪。
其次，从本罪的构成要件来分析，《解释》的目的并非是为了将加工工艺从业人员的行为纳入犯罪范畴。本罪的主观方面是故意，但没有要求以具有营利目的为要件，不管出于什么动机和目的，包括以营利为目的，只要是非法实施了收购、运输、出售行为，就构成犯罪。《解释》将“出售”解释为出卖和以营利为目的的加工利用行为，特地在加工利用行为之前加了“以营利为目的”这个定语，似乎非法出售珍贵、濒危野生动物制品罪须以营利为目的。笔者认为这是因为解释者一方面要提高打击破坏野生动物资源犯罪的力度，另一方面也要遵循罪刑法定原则和司法解释不能超越立法的原则。从而根据“出售”具有营利的特征，从“出售”可能具有的含义出发，对其作出合理的扩张解释。最高司法机关的解释尚且要遵循基本的原则和原理，不能随意僭越，那么司法工作人员更应在罪刑法定的基础上，准确理解法律及其解释，做到正确适用，否则就会陷入类推的泥潭。将加工工艺从业人员的加工行为一概定性为非法出售野生动物制品罪，就有类推之嫌。
第三，将部分不法加工从业人员的行为认定为非法收购、出售野生动物制品罪的共同犯罪，既符合共同犯罪的构成理论和立法精神，也是当前形势的需要。如果加工者明知他人的珍贵野生动物制品是非法收购而来的，或者准备用于出售营利，而代为加工。那么其与持有者在主观上形成意思联络，客观上又实施了帮助行为，是符合共同犯罪的主客观条件的，可以将其认定为非法收购、出售珍贵、濒危野生动物制品的共犯。因其在共同犯罪中所起的作用较小，一般应认定为从犯，予以从轻、减轻或免予处罚，以体现罪刑相适应的原则。当然在实践中，因为各种原因，未必能查清持有者的物品来源、目的，及加工者是否明知。这种情况下，应按照存疑有利于被告人的原则，作出相应的处理决定，体现打击犯罪与保护人权并重的原则。当前我国的国内生态环境有恶化的趋势，国家也提出了构建生态文明的目标。在国际上，我们已相继加入了保护环境、保护动植物资源的相关国际公约。严厉打击相关刑事犯罪，既是维护生态的需要，也是履行相关国际公约义务的需要。笔者认为，我国的刑事立法体现了从严打击破坏环境资源犯罪的精神。如非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物制品罪和非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物制品罪。这两罪的犯罪对象一般是其他犯罪的犯罪所得，实际上是赃物犯罪（掩饰隐瞒犯罪所得罪）的特殊类型，刑法予以特别规定，并且规定了相对较重的法定刑，就是为了扼制相关的犯罪，实现保护环境资源的目的。执法过程中，要与该立法精神保持一致，当严则严，对符合犯罪构成要件的行为要严厉打击。在立法上，适当时机，增设非法加工珍贵、濒危野生动物、野生动物制品罪也未尝不可。
（作者单位：福建省仙游县人民检察院 ）