房地产抵押后，产权证放在“哪里”更合理

作者：石用法


随着我国市场经济的发展，特别是房地产业的迅速突起，近年来，房地产抵押作为债权担保的形式，正为越来越多的债权人所运用。抵押作为债的担保方式的一种，由于能够较好地担保债的履行，在实践中被广泛采用，而房地产又以其现实性、稳定性、保值性、安全性成为普遍采用的抵押物。实践中，房地产抵押后，根据我国现行法律的相关规定，房地产管理部门会对办理抵押登记的房屋在《房屋所有权证》、《土地使用权证》上进行他项权记载，并同时颁发《房屋他项权证》、《土地使用权他项权证》，但是对于办完抵押登记后，这证件到底应该由谁保管，是抵押人处还是抵押权人处？放在哪方保管更能平衡抵押人和抵押权人的权利，实践中双方当事人态度上存在着一定的分歧。本文即针对此问题，提出一些自己的看法，以期实现双方利益最大限度的平衡，给予双方权利以更好的保护。
一 我国现行法律规定
《房屋所有权证》和《土地所有权证》是房地产管理机关颁发给权利人的法定凭证，权利人依法凭证行使房屋的所有权。《房屋他项权证》和《土地他项权证》）是房地产管理机关颁发给抵押权人等他项权利人的法定凭证。他项权利人依凭证行使他项权利，受国家法律保护。对于这两证具体应放哪方保管，我国现行的法律法规（《担保法》、《城市房地产管理法》等）并没有作出具体规定。但建设部1997年6月1日颁发的《城市房地产抵押管理办法》第98号第34条中规定：“以依法取得的房屋所有权证书的房地产抵押的，登记机关应当在原《房屋所有权证》上作他项权利记载后，由抵押人收执。并向抵押权人颁发《房屋他项权证》。”根据此规定，我们可以得知，房屋进行抵押后，《房屋所有权证》由抵押人进行保管，《房屋他项权证》由抵押权人保管。建设部《城市房地产抵押管理办法》属国务院部门规章。部门规章的调整范围和法律效力都是有限的。根据我国《立法法》的有关规定，首先，国务院各部委只能根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，“在本部门的权限范围内”制定部门规章，也就是说，其制定的规章一般不能调整与其他机关、部门之间的社会关系；其次，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，也就是说，部门规章的内容应该是实施性的，一般不宜创制新的法律制度；再次，部门规章的效力极其有限，且不能作为法院审判的依据。
二 实践中具体操作情况
在实践中，对于《房屋所有权证》和《房屋他项权证》（包括土地的两证，以下同）由谁保管，抵押人、抵押权人分别保管，还是一并由抵押权人保管，不同的抵押权人其采取的做法是不同的。由于实践中银行作为抵押权人的情况更多一些，所以笔者对几家知名银行的房屋抵押情况进行了了解。调查的结果是各家银行作为抵押权人时，对于《房屋所有权证》和《房屋他项权证》由谁保管，具体的做法由各家银行决定。有的银行只保管《房屋他项权证》，有的银行连同《房屋他项权证》一并收取保管。例如中国建设银行某分行规定：“《房屋他项权证》于办妥抵押登记后交由乙方保管，抵押房产的房产证同时交由乙方保管。” 中国银行某行规定：“借款人在抵押物之抵押权设定后，应将《商品房买卖合同》（或《房地产证》和《房屋他项权证》）及其他文件的正本交由贷款人执管，直至贷款本息及相关费用清偿完毕时止。” 中国农业银行某行规定：“借款人应将抵押房产的房地产所有权证明文件及其他相关文件正本贷款人收执和保管。” 民生银行规定：“办妥抵押登记过户后的《房地产证》正本由甲方（银行）保管。” 只有中国工商银行规定：“抵押人在本合同抵押设定并登记完毕之日，将该抵押物的他项权利证书及抵押登记证明交存于抵押权人保管。” 换言之，只有中国工商银行无需收取借款人的《房地产证》，而其他银行两证都要收。
三 现行状况的评析
一种制度是否具有正义性，常常取决于它是否能兼顾各方利益，能否平等地对待各种利益主体。法律的价值就在于能否最大限度的维护最大多数人的利益平衡。房屋抵押登记制度亦应如此。房地产抵押登记制度应顺应市场发展的要求，以鼓励交易、保护善意相对人利益、维护双方当事人利益的平衡为出发点。那么我国现行法律体系下有关规定能否实现这样的法律价值呢？
（一）根据现行部门规章规定对抵押权人利益的保护是不利的
根据我国建设部《城市房地产抵押管理办法》（部门规章），由于抵押权人手中只持有他项权证，这使得一旦其债权出现实现的风险，只能根据我国现行《担保法》的规定实现抵押权。《担保法》第53条规定：“债务履行期届满，抵押权人未受清偿的，可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿；协议不成的，抵押权人可以向人民法院提起诉讼。”而法律的现行规定对抵押权人权利的保护似乎有所欠缺。
我们仍以银行与借款人之间的房屋抵押贷款为例，购房人（抵押人）在向银行（抵押权人）申请借款的同时，要将所购房屋在取得产权证后抵押给银行，为向银行申请的贷款设立抵押。设立抵押后，《房屋所有权证》由抵押人保管，《房屋他项权证》由银行收执。如人在未按借款合同约定偿还银行借款时，银行可以实现抵押权，将抵押人抵押之房屋折价、变卖或申请法院拍卖并以所得款项优先受偿。根据此规定，似乎非常之公平、合理。可一旦抵押人不履行债务，抵押权人到底如何实现其他项权呢？
例如产权证掌握在抵押人手中，根据《担保法》规定必须通过双方协商才可以处理抵押物，那么一旦出现抵押人恶意不配合（如声称其权利证书丢失），或失踪、死亡的情形，双方根本无法协商时，那么抵押权人的抵押权如何实现呢？必须通过法院的诉讼程序吗？
而且，就算抵押权人可以凭借《房屋他项权证》实现抵押权，但手里压着很多不能还款的房子，要去变现，拍卖，变卖，去找人收购，在变现过程中的人力、物力、财力使自身的经营业务发生偏离，对抵押权人来说，这样的成本是不是太高了呢？这对抵押权人来讲，是不是有失公平呢？
再者，产权证掌握在抵押人手中，根据《担保法》第53条的法律规定，抵押权人要实现抵押权，首先要与抵押人进行协商，协商是实现抵押权的必经程序；协商不成的，抵押权人只能向人民法院起诉，通过法院实现抵押权，抵押权人并无自行折价、自行拍卖、自行变卖抵押物的权利。也就是说，一旦我们和抵押人达不成协议，那么我们只有唯一一条实现抵押权的途径，那就是向法院提起诉讼程序。就此规定，笔者认为其本身就是不正确的。下面几种情形即可予以证明：
1、我国民法实行的是“私法自治”“意思自治”原则，在私法关系中，强调主体的意思表示，减少国家干预。当事人之间订立的合同, 按照有约定依约定，“无约定从法定”和“约定大于法定”的一般民法原理，只要是在法律许可的范围内自愿达成的双方约定，就是双方之间的法律，对双方均有约束力，即约定大于法定，但以不损害公共利益为限。所以，抵押权人和抵押人双方可以在担保合同中约定,在一方不履行其合同债务时，双方可以通过拍卖、变卖、折价的方式处理抵押物，实现抵押权。这样，不但加快抵押物的流转速度，也可以减少实现抵押权的成本。
2、抵押权人和抵押人双方可以通过仲裁方式解决纠纷。根据我国《仲裁法》的规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”“当事人达成仲裁协议的，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理。”所以根据仲裁的排他性，一旦当事人双方选择了仲裁方式解决纠纷即排除了法院的管辖权。就此，若抵押权人和抵押人双方在抵押合同中约定采用仲裁的方式处理其纠纷，那么也就排除《担保法》将法院作为唯一解决纠纷途径的规定。
3、抵押权人和抵押人双方事先对抵押合同进行了公证，即此合同若经公证机关赋予公证效力的债权文书，那么当事人可以凭借公证的执行证书直接向人民法院申请强制执行，不经诉讼程序即直接进入法院的执行程序。根据我国《公证暂行条例》第24条的规定，经过公证处公证证明有强制执行效力的债权文书，是指国家公证机关根据当事人的申请，对于借款合同、还款协议等文书，经审查核实认为无疑义的，对债权文书进行公证，并依法赋予其强制执行效力，债务人不履行公证文书规定的义务时，债权人即可不经过诉讼程序，而直接向有管辖权的人民法院申请强制执行的证明活动。《中华人民共和国民事诉讼法》第218条也明确将公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书纳入可直接执行的程序中。可见，对经公证机关赋予强制执行效力的债权文书，人民法院可以裁定予以执行。申请人可以持这一文书，直接申请法院强制执行，无须再经起诉、受理、审理、判决、一审、二审诸程序。
（二）将他项权证书放在抵押权人处，也会给抵押人带来不便
当前银行作为抵押权人考虑到现行的规定并不利于保护其抵押权的实现，所以绝大多数银行在进行房屋抵押时，均要求抵押人将其所有权证书和他项权证书一并交由银行保管，一旦当抵押人不履行债权，银行即可通过其所持的两项权利证书，实现其债权。但这种方式对抵押人来讲，又是否公平、合理呢？对于银行的此种做法，我们又该如何评价呢？
银行作为抵押权人，在收取《房屋他项权证》后，再收取《房屋所有权证》，对抵押人来说，会给抵押人的生产、交易、生活带来一定的不便。例如子女入读房屋所在地段的小学，需出示《房屋所有权证》原件；被选举为业主委员会委员后，到房管局备案，业主又需出示《房屋所有权证》证明自己的身份；当房屋出租时，承租人想通过《房屋所有权证》确定其房屋所有人的身份等等。此外，《房屋所有权证》是房主对房屋所有权的凭证，即使房屋进行了抵押，抵押人作为房屋的所有权人仍对房屋享有占有、使用、收益的权利，只不过此时其处分权受到了限制。况且，没有《房屋所有权证》的房主在法律上是不受保护的。所以，抵押权人在办理完抵押手续后，扣留《房屋所有权证》的，其实是剥夺房屋所有权人权利的表现。
四 寻找权利的平衡点：对平衡各方权益的建议
任何良好法律制度的构建都必须寻求其内部权利义务关系的平衡。一旦发生纠纷，法律就要权衡当事人双方的利益，保证其利益平衡，从而维护市场的交易安全和保证交易的顺利进行。
但对于房屋抵押《房屋所有权证》到底由谁保管的问题，通过上述我们的分析，根据现行的法律规定和实践中的做法，都不能很好的维护双方当事人的权利平衡，那么我们能否寻找到双方权利的平衡点呢？就此，笔者提出以下两点建议。
（一）立法层面：一方面，由于我国现行的法律、法规对权利证书究竟放在哪方保管尚没有明确的规定，而是在国务院部门规章中予以规定，而部门规章的效力较低，部门规章效力低的现实直接造成了其适用范围和力度的不足。所以，需要国家通过立法来弥补此处的空白，给予明确的法律规定，以更好的维护双方当事人的利益，完善我国的担保制度。另一方面，在我国《物权法》中应明确规定抵押权人实现抵押权时无须通过诉讼的方式，抵押权人只要提出了抵押权登记簿的副本即可直接申请法院拍卖、变卖抵押财产，法院仅进行形式审查，以保证快速、便捷的实现抵押权人的抵押权，加快抵押物的流转。如果债务人或者抵押人对于抵押权以及被担保的债权是否存在等实体法律关系有异议，应当提起异议之诉，或者由抵押人对债权人、债务人合并提起抵押权不存在之诉。
（二）行政管理层面：权利凭证可由房地产抵押登记机关进行保管，并出具保管证明。
根据上述分析，抵押的权利凭证放在抵押人和抵押权人处都存在一定的弊端和不便，那么我们能否通过某一中间机关来解决此问题呢？笔者认为，房地产管理部门作为抵押登记的主管机关是解决双方利益平衡的最佳权利平衡点。房地产管理部门作为第三方当事人保管《房屋所有权证》可以同时保护抵押权人和抵押人双方的利益，有效地维护抵押权人、抵押人的合法权益。
　　一方面，抵押人的设立抵押之后，进行他项权标注，自己保管无实际用途，抵押人此时对其房屋只有占有、使用、收益权，其处分权受限。一旦遗失，不光要补办所有权证，还要重签抵押合同补办他项权证。补办所有权证、他项权证手续繁琐，且同时给抵押权人也带来很多麻烦。针对抵押人有可能需要使用《房屋所有权证》的情形，建议房地产管理部门在保管产权证的同时，给抵押人出具一份房产证保管证明，此份行政机关的证明，具有完全的证明效力，足以解决抵押人在实践中需要房产证的情况。
　　另一方面，抵押权人在登记机关设有他项权后，希望权利得到充分的保证。若把《房屋所有权证》放在房地产管理部门这样具有政府公信力的行政机关，抵押权人抵押权也可以较为容易的实现。一旦抵押人不履行债务，抵押权人可以直接向房地产管理部门申请，尽快实现自己的抵押权。
此外，笔者也建议房地产管理部门尽快建立起全国统一的他项权互联网查询系统，对于当前已经建立起网络查询系统的（如宁波市三区即可查询），应对外公开使用；尚未建立的，应尽快予以建立，以确保抵押登记的信息公开、互联、共享，为潜在交易人提供一个开放的信息公示平台，使其他利害关系人可迅速、便捷、低成本地查询房产（抵押物）的状态及相关信息，及时作出自己的判断，这不但有利于市场交易的安全和效率的提高，同时对于抵押权人的权利也可得到较好的保护。

安徽省芜湖市人民政府


芜湖市人民政府令《芜湖市地名管理办法》
第24号
　　 第 24 号
　　
　　 《芜湖市地名管理办法》已于2006年8月11日经市政府第39次常务会议讨论通过，现予发布，自2006年9月1日起实施。1992年4月16日市政府发布的《芜湖市地名管理实施办法》同时废止。
　　
　　 市长 陈树隆
　　 二OO六年八月二十四日
　　
　　芜湖市地名管理办法
　　
　　第一条 为加强地名管理，实现地名的标准化、规范化，适应城市建设、经济社会发展和人民生活的需要，根据国务院《地名管理条例》和《安徽省地名管理办法》，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本市行政区域内地名命名、更名、使用、标志设置及其相关的管理活动。
　　第三条 市、县区民政部门是本行政区域内地名管理工作的行政主管部门，其主要职责是：
　　（一）贯彻执行有关地名的法律、法规和规章；
　　（二）制定并组织实施本行政区地名工作规划；
　　（三）审核、承办本行政区地名的命名、更名，推行地名的标准化、规范化；
　　（四）指导各类地名标志的设置、更新和管理；
　　（五）监督标准地名的使用；
　　（六）收集、整理、更新和完善地名资料，管理地名档案，开展地名信息咨询服务；
　　（七）组织地名学术研究，编纂地名图书资料。
　　市、县地名委员会是同级人民政府管理地名工作的议事、协调机构，负责有区域性影响的地名审查和地名管理重要事项的协调。地名委员会下设办公室，设在市、县民政部门。
　　公安、建设、市容、规划、房管、交通、国土、财政、工商、旅游、邮政、水务等部门，应依照各自职责，配合民政部门做好地名管理的相关工作。
　　第四条 本办法所称地名是指：
　　（一）行政区划（包括县区、乡镇）名称以及街道办事处、居（村）民委员会的名称；
　　（二）道路（含路、街、巷）的名称，居民住宅区及院、楼（含门牌号码）的名称；
　　（三）自然地理实体（包括山峰、河流、湖泊等）的名称；
　　（四）具有地名意义的台、站、港、场等公共设施、名胜古迹、纪念地等名称。
　　第五条 地名的命名、更名应遵循下列原则：
　　（一）地名的命名、更名应当遵循国务院《地名管理条例》和《安徽省地名管理办法》的有关规定；
　　（二）含义健康，能够反映当地历史、地理、经济、文化特征，注意保持稳定性；
　　（三）城市主干道的命名，以山、水实体名称命名为主。东西走向的主干道，原则上以山峰实体名称命名。南北走向的主干道，原则上以江湖实体名称命名。城市一般道路或相对独立区域内的道路，可以体现其区域特色、历史沿革和文化底蕴的名称命名；
　　（四）新建居民区、建筑物名称使用小区、花园、园、苑、山庄、别墅、城、大厦、广场等为通名的，应当符合相应标准。有关标准由市民政部门会同市建设、规划、房管部门另行制定；
　　（五）对具有芜湖历史、文化底蕴的老地名的更名，应从严控制；
　　（六）道路、桥梁、广场等地名可以实行有偿冠名。具体办法另行制定。
　　第六条 地名命名、更名的审批权限和程序：
　　（一）行政区划名称，按照国务院《关于行政区划管理的规定》办理。街道办事处的命名、更名，由市人民政府审批。居民委员会、村民委员会的命名、更名，由其所在乡镇人民政府或街道办事处申报，县区民政部门审核，市、县人民政府审批。
　　（二）道路、广场、桥梁等的名称，由其主管部门或建设单位在项目选址、设计的同时申报，经市、县民政部门审核，市、县地名委员会研究通过后，报市、县人民政府审批。申报、审核至审批的时间一般不超过1个月。
　　（三）居民住宅区和具有地名意义的大型建筑物的名称，实行登记制度。开发建设单位应在详细规划批准前，到市、县民政部门办理地名登记手续。市、县民政部门在收到全部有效申报资料起2个工作日内初审完毕，报市、县人民政府审批。市、县人民政府在2日内批准完毕，由市、县民政部门颁发《标准地名确认书》。未办理地名登记手续，取得《标准地名确认书》的，各县区民政部门不予办理门牌编号。
　　（四）涉及本市两个县、区以上的山脉、河流、湖泊等自然地理实体的命名、更名，由市民政部门提出方案，报市人民政府审批。
　　（五）纪念地、名胜古迹和各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场的命名、更名，由其主管部门负责承办，报其上级主管部门审批，事先应征得市、县民政部门同意。
　　第七条 市、县人民政府应当将批准或废止的标准地名在3日内通过市政府网站向社会公告。
　　县、区民政部门应建立地名月报制度，向市民政部门上报更新地名信息。
　　第八条 市、县民政部门负责编纂本行政区域内标准地名出版物，其他部门不得编纂。
　　第九条 机关、团体、企事业单位和其他组织，在公告、文件、证件、广播和电视节目、报刊、教材、广告、牌匾、商标、地图等方面使用的地名，除特殊需要外，均应使用标准地名（包括规范化译名）。
　　第十条 路、街、巷、居民区、楼、自然村（集镇）、桥梁、纪念地、风景名胜区、台、站、港、场等必须设置地名标志。
　　一定区域内的同类地名标志应当统一。
　　第十一条 地名标志中地名的书（拼）写形式及地名标志的设置，必须符合国家规定的标准。
　　第十二条 地名标志的设置分工如下：
　　（一）路、街、巷标志由市、县民政部门统一设置。门（楼）牌标志设置由市、县地名委员会统一组织，各县区政府和各开发区管委会负责本辖区内的门牌设置；
　　（二）桥梁、广场和具有地名意义的大型建筑物等地名标志，由建设单位或产权单位设置；
　　（三）乡镇、村、集镇等地名标志，由乡镇人民政府设置；
　　（四）铁路、公路、车站、码头等交通设施和纪念地、名胜古迹和自然地理实体等地名标志，由其主管部门设置。
　　第十三条 地名标志的设置和管理费用，可采取受益单位出资、工程预算列支、同级财政拨款等方式筹措。
　　第十四条 市、县民政部门负责地名资料的收集、整理、编目、保管和咨询、利用工作。在业务上接受同级档案管理部门和上级地名管理部门的指导、监督。地名档案应定期向同级国家综合档案馆移交。
　　第十五条 擅自对地名命名、更名或使用不规范地名的，市、县民政部门应当责令其改正。市人民政府可责令县人民政府改正不符合规定的命名与更名。
　　第十六条 偷窃、损毁或擅自移动、更改地名标志的，民政部门应当责令恢复原状，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的，由公安部门予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。造成损失的，应当赔偿损失。
　　第十七条 本办法具体应用中的问题，由市民政部门负责解释。
　　第十八条 本办法自2006年9月1日起施行。1992年4月16日市人民政府发布的《芜湖市地名管理实施办法》同时废止。