试论立法成本
??兼议我国立法现状

刘建昆


论文内容提要:
本文分为三部分。第一部分首先就我国学者对立法成本的研究进行分析，进而提出立法成本的内涵;然后对立法成本的外延进行了初步界定。第二部分对立法成本中的各种不确定因素进行简要分析，作为对立法成本认识的继续。第三部分通过观察我国立法成本现状认为我国立法存在成本过高的弊端，进而探讨了其原因，提出三点对策:立法原则上向立法的社会自发型倾斜;建立和运行单项立法的成本-收益分析程序;对现行立法进行整理修订。

经历了十年动乱的中国，国家的方方面面都步入了正轨。立法活动也日益频繁起来。据不完全统计，截止一九九八年底，全国人民代表大会及其常务委员会共制定法律文件和与法律有关的决议320余件，国务院制定行政法规、行政规章等1900余件 ;全国已制定地方性法规6311件，自治条例302件，单行条例207件，地方政府规章制度969件 。面对如此活跃的立法活动和如此众多的法律文件，首先我们为我国社会主义法制建设的累累硕果感到由衷高兴，其次我们也看到，我国的法制状况仍然不容乐观，经常受到抨击的方面主要有:1)法律体系不完善:2)法的越权制定;3)法之间相互矛盾抵触、冲突和不衔接;4)立法技术不高，质量较差;5)存在以立法形式争利倾向……种种弊病不一而足。因而，我们也就不得不对近二十年来我国的立法活动有所反思。本文拟从立法的经济分析角度.对我国立法的数量，速度和质量进行一点探讨，或许会得到一些有益的启示。
所谓“经济分析”，从不同的角度有不同的分析方法。例如宏观的成本分析法和微观的成本-收益分析法、不确定因素分析法、最优化分析法、层次分析法等等。 本文拟采用的主要是成本分析法和不确定因素分析法。

一 立法经济分析的基础:立法成本及其构成

法，作为由政府 提供的公共物品 ，国家在制定和认可它的过程中，必定要投入一定的资源 。这些资源投入就是立法成本投入。关于立法成本，目前国内学界尚少专门论述，但已有所涉及。在直接或间接的论述中，代表性的观点主要有以下几种:
1 立法成本是法律成本的一部分，指“立法过程中人力、物力、财力及所耗费的时间等资源的支出。”
2 立法成本是指“国家为建立一种新的制度结构或利益格局而耗费的人力、物力、财力。”
3 “立法成本是立法过程中的全部费用的支出，包括直接成本和间接成本。”
可见，学界对立法成本一般界定为立法机构在立法活动中支付的全部费用。我认为。上述观点是对立法成本的一种不成熟理解，反映出学者对把经济分析研究应用到法学领域时的缺乏思考。它们至少有以下缺陷:
1狭隘性。把“立法”一词仅仅理解为立法机构制定规范性文件的过程，从而“立法成本”也就成了立法机构立法活动支出的费用，却忘记了立法表面上仅仅是立法机构的行为，但是立法机构的背后，是有阶级性的国家，国家之后尚存在一个市民社会。按照马克思恩格斯的观点，国家后于原始社会而历史的形成，法也是首先产生于社会的生产与交换(习惯)，然后才经国家认可为法律(习惯法)，最后国家才创制法律(立法)。法最初是社会自我调节的上具，后来才成为
国家统治社会的工具。立法虽然是“统治阶级将其意志上升为国家意志” 的行为，但是从某种意义上不如说立法活动是包括国家活动在内的社会活动。因此，立法主体不限于国家，立法成本也不应仅仅是国家立法机关形成法律文本的成本，必须与法律制定前的社会进行历史的联系。对“立法”的狭隘理解是对“立法成本”狭隘理解的根源。
2机械性。学者大多把法律成本分为立法成本、执法成本、司法成本、守法成本等，从中得出立法成本概念。但是，尽管从法的运行角度立法、执法、司法、守法、法律监督等各个部分可以独立存在，对于法律的成本来说则未必如此。
法律制定过程中对于未来法律的运行已有预期，执法、司法、守法、监督等成本不过是将立法时确定的成本预期现实地表达出来。因此四种成本概念并非各自独立、毫无关联，而是有着复杂的相互关系的。与其说法律成本可以分解成以上部
分，还不如说从不同观察角度有不同的观察结果。机械地划分，得出来的结果必然不具有实际意义。
3不周延性。我们要对立法进行经济分析，就必须对立法成本的外延(容后详述)有全面的认识。狭隘地和机械地理解了立法成本的内涵的结果，就是其外延必然难以覆盖全部的立法成本支出，经济分析的结论也就难保正确了。
我认为，立法成本是一国为了运用法律手段治理国家而在法律形成过程中加以确定并在法律运行时具体表现的由国家和社会其他主体共同承担支付的各种资源的总和。与物质财富的生产成本相比，立法成本具有以下特点:
(1)非生产性。立法成本是人们进行社会活动的成本，从本质上是一种管理成本，即进行组织、激励、控制等活动的成本，虽然耗费一定的资源但不会直接生产物质财富。
(2)不确定性。立法成本是法在形成、运行的一个较长时期的结果，不但在立法过程中、立法成本具体表现时有大量的不确定因素，而且对已产生的成本进行计量也很困难，因此对立法成本进行精确的定量分析难度较大。但是进行较为粗略的分析则并非不可能。
立法，并非仅仅投入一定的人力物力财力时间即可完成，对立法的经济分析也不是仅仅分析立法机关支出的活动费用就可以得出结论。立法投入的一种最主要的资源被忽略了，这种资源不是别的，正是国家强制力。法律区别于其他行为规范的最主要特点就是:法是由国家强制力保证实施的。没有了国家强制力的投入，立法机关“生产”出来的就可能仅仅是一篇论文。国家强制力不是在执法、司法、守法过程中自动产生的，而是在立法中己经投入了的。执法、司法、守法各活动过程中所支出的，当然是其各自成本，但是从立法角度观察，又都构成立法的成本。
在经济学上，可以分别从实物形态和货币形态研究生产问题:但是，我们借用经济学的方法应用到法学研究领域时，却发现，立法活动的物质产品仅仅是一部法律的文本。这样我们就不得不确立一个标准使立法成本易于衡量、比较。既然立法成本是资源的投入，而资源在一定条件下是可以用货币来计算的，那么只要我们确定了立法成本的资源构成，再将其用机会成本的方式换算为货币形态即可。
立法成本的构成学者之间的论述也多不一致。我认为，立法成本应当包括以下部分:首先，从草案形成到表决通过过程中的财政支出。这一部分构成没有很大争议。主要是指立法者的.工资、福利及办公费用的支出以及法律文本费用的支出。这一部分支出与立法机构的身份以及所立之法的位阶密切相关，但相对比较固定。其次，法律强制力的支出。这部分支出可以通过如下方法计算出来:1、执法和司法成本包括执法者司法者的工资、福利及办公费用等国家为维持机构的正常运转而支付的财政支出。2、守法支出。社会公众和组织在遵守法律时并非毫无成本，虽然这部分支出不是由国家承担，甚至有时还构成国家的财政收入，但是作为国家强制力的机会价格是应当计入成本的。因为如果不是国家强制力的存在，被假设为“理性经济人”的守法主体，是不会增加自己的支出的。3,违法成本支出。社会成员选择违法时，一则违法行为对社会造成一定的破坏，这些损失构成立法的机会成本。二则国家在纠正违法时对违法者施加的惩罚减少了社会福利，也构成法律强制力的价格。
立法的第三部分成本主要有:1、在立法之前的准备阶段，因规划设计、组织起草、讨论拟订等活动而发生的一切费用，包括由国家支付的和由社会有关主体支付的。因为立法活动是对既存的社会利益关系的一种改变，社会主体对立法活动由关心而参与，要支付一定费用，包括所谓的“立法寻租”费用。 2、法律制定之后，为预备法律的实施及“为宣传、解释法律观点而支付的全部费用”、“法律宣传费用”、“法律传播费用”。
以上各部分之和予以变现，便构成了立法的总成本(Total Cost ) 。经济学上，一般用以下函数曲线表示成本函数。

为了进一步分析立法成本的问题，引入以下概念也许是有用的。
立法平均成本（Average Cost):指制定每一单位的法律规范所投入的成本。我们注意到，法律与有形商品不同，产品之间的差异很大。但是，立法平均成本概念作为一个指标仍然是有用的，其“高低是衡量异国法制系是否有效律的直接标准，是法律支出的晴雨表。”
立法边际成本(Marginal Cost ):指为取得最后一个单位的收益进行生产而追加的立法成本。边际成本曲线告诉我们，立法边际成本先是随着立法数量增多而不断减少，到了一定阶段之后则会随着立法总量的增多而增大。立法边际成本提出来的一个问题是，立法的数量并不是越多越好，当继续立法会带来边际成本增大时，该项立法就可以适可而止了。


二 立法成本的函数:不确定因素分析

从以上分析可以看出，立法成本的构成和计算相当复杂。这就要我们对立法成本函数中的不确定因素进行分析，以得出对立法成本的更为明确的认识，并从中找出降低立法成本,提高立法收益的途径。
从总体上看，影响立法成本的不确定因素主要有以下儿个:
(一)法律的产生机制。又包括两个方面:一方面是制定法律的机构自身情况，例如是全国性的还是地方性的，是代议机关立法还是授权立法等。一般的说，全国性立法成本要高于地方性立法，代议机关立法成本要高于授权立法。 另一方面，法律产生的具体过程也影响立法成本。例如，民商法上进行了“个别意思表示、合同特别条款→普通意思表示、合同一般条款→习惯、特例→习惯法→制定法” 这一由非正式制度规范到正式制度规范的渐变的法律成本较低;而
从外国盲目引进的法律如不适合需要则成本会大大高于前者。当然，适时引进并成功的进行了“本土化”的外来法，其成本又会大大低于前者。从这个意义上，学者之间一度争论激烈的法律现代化究竟是西方化抑或本土化是确实存在一条“中间化”道路的。
(二)社会变迁的速度和法律的稳定性。在一个社会变迁速度过快的国家、法律所调整的社会关系频繁变化，导致立法机关不得不对法律文件不断立、改、废，而法律总是滞后于社会现实，立法支出、国家强制力价格等都大大增加:而在一个社会相对稳定，并稳步发展的国家里，立法者只需按部就班的进行立法工作，就足以适应社会发展的需要，其立法成本自然降低。这也从另一个侧面说明了“稳定压倒一切”这一口号存在的合理性。
(三)所立法律的成熟程度。法律的成熟程度可以从两方面看，首先是该法律在客观上是否符合社会发展的需要。根据马克思主义理论，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。社会发展的需要主要是经济基础的需要??或者说是需求。从这个意义上，我们也可以理解马克思为什么说“立法者应该把自己看作是一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在描述法律，他把法律关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。” 其次，从法律颁布时间角度也可以观察法律的成熟程度。一部好的法必须是在最适当的时间颁布，以减少成本并且取得最佳的时间效益。 立法超越现实和滞后现实给社会发展带来的破坏性后果在世界各国历史上都不乏其例。
(四)立法的技术性因素科学与否。一部立法技术高的法律，应当尽量减少非逻辑的，相互冲突的因素。法律的体系化科学化正是由立法技术得以体现的。好的法律会因其规模产生效益，而立法技术不高的法律，体系内部相互冲突，相互矛盾，造成守法者无措手足，执法者也无法可依，大大增加立法成本:主要是法律强制力价格的上涨，其危害性后果有甚于无法。
(五)公众对法律的认可程度及其习惯的行为方式。从另一方面看，经济基础对法律的需求是可以分解为社会主体个人的需求的，即社会主体对法律的偏好。 我们不否认法律可以改变公众行为，因为法的规范功能中具有教育功能 。但是既存的人们的习惯的或者倾向的行为方式对立法成本有很大的影响。立法如将其规定为违法状态，并试图改变它，较之顺应该习惯或倾向的立法要大大增加成本，尤其是动用国家强制力教育、纠正之的成本支出。
(六)执法者的素质及其工作效率。假如我们可以假设执法者具有一种极为可靠的能力:他将发现所有的违法行为并给予相应的处罚，那么我们就有理由相信违法现象将被降低到极低的水平，这时，法律强制力的支出大大减少，庞大的执法机关的存在就没有了必要，立法成本的价格降至很低。但是上述假设在现实中极难实现。因为信息不完善也存在于执法领域，也就是说违法的“黑数”存在。这就为违法者的投机行为创造了机会??或者说是诱因之一。尤其是违法对
福建省人大常委会


福建省实施《中华人民共和国未成年人保护法》办法
福建省人大常委会


（1994年11月19日福建省第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过 1994年11月21日公布施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 家庭保护
第三章 学校保护
第四章 社会保护
第五章 司法保护
第六章 法律责任
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国未成年人保护法》，结合本省情况，制定本办法。
第二条 本办法所保护的未成年人是指居住或临时进入本省的未满十八周岁的公民。
第三条 保护未成年人是国家机关、学校、社会团体、企业事业单位、村（居）民委员会、家庭和公民的共同责任。
未成年人应增强自我保护和自我教育的能力。
第四条 省、地（市）、县（市、区）人民政府负责领导未成年人保护工作：
（一）研究、规划、检查未成年人保护工作；
（二）规划、建设未成年人活动的场所和设施；
（三）加强对图书、报刊、音像制品和有关活动场所的管理，对不适合未成年人的图书、报刊、音像制品和活动场所应当严格控制；
（四）鼓励文艺工作者创作有益于未成年人身心健康的作品，对成绩突出者给予奖励；
（五）对保护未成年人成绩显著的组织和个人，给予表彰；
（六）为未成年人保护工作提供必要的经费；
（七）讨论决定其他有关未成年人保护工作的重大事项。
第五条 省、地（市）、县（市、区）设立未成年人保护委员会，乡（镇）、街道可以设立未成年人保护委员会或指定专人负责未成年人保护工作。
未成年人保护委员会由同级人民政府领导，负责组织、协调和督促有关部门做好未成年人保护工作。
第六条 省、地（市）、县（市、区）未成年人保护委员会下设办事机构，负责未成年人保护的日常工作。
未成年人保护委员会的办事机构列入同级人民政府的行政序列。同级人民政府应当为其核定编制、提供办公条件。
第七条 公安、教育、劳动、文化、工商、新闻出版、广播电视、卫生以及其他部门应当按各自职责，做好未成年人保护工作。
共青团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队等社会团体有责任协助政府做好未成年人保护工作。

第八条 省、地（市）、县（市、区）可筹措基金，用于未成年人的保护事业。鼓励集体、个人捐资兴办有助于未成年人健康成长的公益事业。

第二章 家庭保护
第九条 父母或其他监护人的责任：
（一）保护未成年人的身体健康，提供必要的物质保障；
（二）注重未成年人的思想品德教育，引导他们积极向上，健康成长；
（三）保证未成年人接受国家规定年限的义务教育，不得以任何借口迫使他们中途辍学；
（四）制止未成年人观看、阅读不适合未成年人的图书、报刊、音像制品和进入不适合未成年人的活动场所；
（五）关心未成年人的日常生活和社会活动，预防和制止其逃学、逃夜或擅自离家出走以及吸烟、酗酒、偷窃、赌博、吸毒、卖淫等行为。
第十条 严禁父母或其他监护人施行下列行为：
（一）歧视、虐待、遗弃未成年人；
（二）溺婴、弃婴；
（三）迫使未成年人外出乞讨、流浪；
（四）迫使未成年人当童工；
（五）强迫、诱骗未成年人订婚或结婚；
（六）教唆、纵容、包庇未成年人违法犯罪；
（七）其他损害未成年人身心健康的行为。

第三章 学校保护
第十一条 学校和教师应执行国家教育主管部门有关课时和学业量的规定，不得擅自增加未成年学生的课业负担。
第十二条 未经县级以上教育主管部门批准，任何组织和个人不得占用教学计划内的课时和文体活动时间；不得要求学生参加与教育无关的活动。
第十三条 学校和教师应倡导未成年学生参加健康、有益的文体活动，不进入电子游戏机室、桌（台）球室等不适宜未成年人活动的场所。
第十四条 学校和教师对学习有困难、品行有缺点和有轻微违法行为的学生，应耐心教育、帮助，不得歧视或放任不管。
第十五条 学校和教师不得对未成年学生实施体罚、变相体罚或其他侮辱人格尊严的行为。
禁止用罚款手段处罚未成年学生和儿童。
第十六条 学校和教师不得擅自停止未成年学生上学、上课。
学校非经县级以上教育主管部门批准，不得责令未成年学生退学或开除其学籍。
第十七条 学校、幼儿园和教师不得违反省教育主管部门和物价、财政等部门的规定，向未成年学生和儿童收取费用。必须收取的费用，要出具合法、足额的收据；不出具的，家长和未成年学生、儿童有权拒付或向有关部门投诉。
第十八条 学校、幼儿园必须建立健全卫生保健制度，定期为未成年学生和儿童进行体检，并适时地对未成年学生进行生理、心理卫生教育和社会生活指导。
学校要为未成年女学生指派生活指导员，指导员由女性教职员兼任。
第十九条 学校、幼儿园、托儿所供应未成年学生和儿童食品，应指定专人负责，防止发生食物中毒事故。
第二十条 学校、幼儿园应对未成年学生和儿童进行安全教育，落实安全防范措施，防止发生人身安全事故。
对学校危房，各级人民政府应及时解决，防止和杜绝校舍倒塌造成伤亡事故的发生。禁止在危房中安排教学、集会、社会实践等活动。
第二十一条 各地（市）人民政府，应当积极创造条件，设立工读学校，依法对有轻微违法犯罪行为而又屡教不改的未成年学生进行教育。
第二十二条 各级人民政府应有计划地改善革命老区、少数民族居住较集中的地区和贫困地区的办学条件。
第二十三条 各级人民政府对归侨、华侨和香港、澳门、台湾同胞的未成年子女在本省入学的，应给予照顾。

第四章 社会保护
第二十四条 省、地（市）、县（市、区）人民政府所在地，应建立未成年人文化、科技活动中心；（乡）镇人民政府所在地，应开设未成年人阅览和文娱活动场所。
供未成年人活动的场所和设施，任何单位和个人不得挤占或挪作他用。
第二十五条 文化宫、科技馆、体育馆、纪念馆、博物馆、公园、动物园等场所，在法定节日和寒暑假期间，对未成年人实行减免费开放；公共图书馆应开设未成年人阅览场所。
第二十六条 文化、工商等部门应加强对学校、幼儿园周围营业性活动的管理，维护学校、幼儿园的正常秩序。
第二十七条 公安部门应加强对学校和幼儿园的治安管理，及时制止和查处各种违法犯罪活动。
第二十八条 文化、广播电视、出版等部门应依法加强对图书、报刊、影视、音像制品、广告、文艺活动和其他文化产品的管理。对不利于未成年人身心健康的作品和文艺活动，应采取必要的限制措施。
任何组织和个人都不得向未成年人提供宣扬恐怖、暴力及淫秽内容的图书、报刊和音像制品。
第二十九条 在中小学校周围200米范围内不得设立电子游戏机室和桌（台）球室。
第三十条 营业性的歌厅、舞厅、卡拉ＯＫ演唱厅、电子游戏机室、桌（台）球室等不适宜未成年人活动的场所，必须设置明显的禁入标志，严禁未成年人进入。
前款所述场所的负责人和工作人员，对难以判明年龄和身份的入场者，应要求其出示身份证件。
第三十一条 中小学、幼儿园、托儿所和其他未成年人集中活动的室内场所应设置禁止吸烟的标志。
第三十二条 禁止任何组织和个人让未成年人从事有害身心健康的演出、卖艺活动。
除艺术、体育学校、国家专业艺术、体育团体外，任何组织和个人不得招收未成年人参加专业性的演出活动。
第三十三条 任何组织和个人不得强迫、诱骗、唆使未成年人信仰宗教或参加封建迷信活动。
第三十四条 任何单位和个人不得向未成年人提供、出售匕首、三棱刀、弹簧刀及其他管制刀具。
第三十五条 任何单位和个人不得招用童工，不得安排未成年职工从事国家规定的禁忌作业。
第三十六条 信托商店、废旧物资回收部门及个体商贩不得代售、收购未成年人寄售、出售的工业、建筑、交通、机电器材及其他贵重废旧物品。

第五章 司法保护
第三十七条 公安、检察、审判机关应分别设立专门机构或者指定专人负责，采取适合未成年人身心特点的审理方式，办理未成年人犯罪案件。
第三十八条 新闻报道、影视节目、公开出版物，不得披露违法犯罪未成年人的姓名、肖像、住所和单位。
第三十九条 对符合监外改造和所外教养条件的未成年人，应实行监外改造和所外教养，有关单位、家庭、学校、基层群众性自治组织应相互配合，共同做好矫治工作。
第四十条 被免予起诉、免除刑事处分或宣告缓刑以及被解除收容教育、收容教养、劳动教养或服刑期满释放的未成年人，在复学、升学、就业方面享有与其他未成年人同等的权利，教育、劳动部门及有关单位应依法予以保障。
第四十一条 人民法院在审理离婚、抚养、收养、继承等民事案件时，应维护未成年人的合法权益。

第六章 法律责任
第四十二条 违反本办法第十条第（五）项规定的，由民政部门对直接责任人员处以三百元以上、三千元以下罚款，并解除该非法婚姻。
第四十三条 违反本办法第十六条规定的，由教育主管部门或学校给予教育，责令改正；情节严重，经教育不改者，给予行政处分。
第四十四条 违反本办法第十七条规定的，由有关主管部门给予批评教育，并责令其退还款项；拒不改正的，可对主管负责人和直接责任人给予行政处分。
第四十五条 违反本办法第二十九条规定的，由工商、文化部门责令其立即停业，限期搬迁，不按期搬迁的，吊销营业执照。
第四十六条 违反本办法第三十条规定的，由文化等主管部门视情节轻重，对主管负责人和责任人员予以警告，并处以五十元以上，五百元以下罚款；情节严重的，可以处五百元以上，三千元以下罚款；或责令停业、吊销营业执照。
第四十七条 违反本办法第三十六条规定的，由公安、工商部门对代售、收购者，视情节给予三千元以下罚款或吊销营业执照。
第四十八条 违反本办法第三十八条规定的，依法承担民事责任。
第四十九条 公安、检察、审判机关及有关行政主管部门，对侵犯未成年人合法权益的投诉、检举、控告，应及时受理，并在三个月内作出处理决定，同时将处理决定告知有关当事人。法律另有规定的除外。
第五十条 违反本办法，其他法律、法规已有处罚规定的，按其规定执行。

第七章 附 则
第五十一条 本办法自公布之日起施行。
1988年4月29日福建省第七届人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《福建省未成年人保护条例》同时废止。




1994年11月21日