河南省焦作市人民政府办公室


焦作市人民政府办公室关于印发焦作市市级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法的通知

焦政办〔2012〕9号



各县（市）区人民政府，焦作新区管委会，市人民政府各部门，各有关单位：
《焦作市市级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。


二○一二年一月十八日



焦作市市级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法

第一章 总 则

第一条　为规范市级行政事业单位资产配置行为，合理配置国有资产，提高国有资产使用效率，促进资产管理与预算管理、财务管理有机结合，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《河南省行政事业单位国有资产管理办法》（省政府令第108号）及有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于市级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体机关、各民主党派机关、财政全额（差额）供给事业单位和经费实行财政“收支两条线”管理的自收自支事业单位的国有资产配置行为。行政单位机关后勤服务中心参照本办法执行。其他自收自支事业单位不适用本办法。
第三条　本办法所称资产是指为满足行政事业单位履行职责、促进事业发展需要配备的固定资产，包括：办公与业务用房、公务车辆、办公设备、办公家具、教学科研设备和体育器材等。
第四条　本办法所称资产配置是指市级行政事业单位为保证履行职责、促进事业发展需要，按照国家有关法律、法规和规章、制度规定的标准和程序，通过购置、建设、调拨、调剂、租赁和接受捐赠等方式配备资产的行为。
第五条　市财政部门是管理市级行政事业单位国有资产配置工作的职能部门，负责市级行政事业单位资产配置的统一管理工作，会同有关部门制定市级行政事业单位资产配置标准，审核批准资产购置计划，监督和规范资产配置工作。事业单位的主管部门（指预算主管部门，下同），负责按照规定权限审核或者审批本部门所属事业单位有关资产购置事项，并监督和规范其资产配置工作。行政事业单位负责做好本单位资产配置管理工作，具体负责编制资产配置计划，办理相关的资产配置报批手续，组织实施具体的资产配置工作并接受市财政部门、主管部门的监督指导。
第六条　资产配置应当遵循依法合规、保障需要、科学合理、调剂优先、节俭使用、共享共用、严格标准、预算约束的原则。
第七条　行政事业单位应当根据单位资产存量、资产使用情况、财力状况和工作需要，严格控制，合理申请配置资产。
第八条　行政事业单位需配置资产时，首先应当从现有闲置资产中调剂解决，充分利用现有存量资产满足配置资产需要，避免资产重复购置与浪费。
第九条　行政事业单位国有资产配置范围包括：
（一）土地、房屋建筑物；
（二）一般设备，指行政事业单位用于业务工作的通用性设备，如交通运输工具、办公设备、办公家具等；
（三）专用设备，指行政事业单位用于业务工作的具有专门性能和专门用途的设备，如专用车辆、仪器仪表、机械设备、医疗器械、文体设备等；
（四）文物、陈列品、图书（资料室的藏书及科学技术资料等）；
（五）其他固定资产。
第十条　行政事业单位在配置大型仪器、教学科研设备等价值较高的资产时，首先应当考虑通过共享共用方式解决；无法解决的，按照保障需要、科学合理的原则进行配置。
第十一条　市财政部门建立市级政府公物仓，将有关资产纳入政府公物仓管理，统一调剂使用。主要包括：市级举办重大会议、大型活动购置的资产；成立临时办公机构，由牵头部门负责组织申请购置的资产；上级部门组织考核、检查、验收、评比，由接待单位申请购置的资产；单位上缴的资产；政府罚没物资；单位申请处置的资产；经批准撤销的行政事业单位所有国有资产；经批准合并的行政事业单位剩余国有资产；市级行政事业单位长期闲置、低效运转和超标、超编配置的国有资产；其他按规定不应归单位占有、使用的国有资产等。

第二章 资产配置条件

第十二条　行政事业单位配置资产应当符合以下条件：
（一）机构设立或者变更；
（二）新增内设机构和人员编制；
（三）新增职责和工作任务，且现有资产无法满足工作需要；
（四）未达到配置标准或者现有资产按规定进行处置后需更新；
（五）其他应当配备资产的情况。
第十三条　因机构设立或者变更需配置资产的，由新设立或者变更的单位根据单位职能、人员编制和资产存量状况，以调拨、调剂为主要方式提出资产配置方案，按照规定配置标准和程序配置资产。
第十四条　行政事业单位因新增职责、内设机构、人员编制和工作任务需要配置资产的，应当先通过内部或者市级政府公物仓调剂解决；无法调剂解决的，按照规定配置标准和程序配置资产。
第十五条　行政事业单位资产未达到配置标准的，按照规定配置标准和程序逐步到位。
第十六条　行政事业单位现有资产需要更新的，在按规定进行资产处置后，按照规定配置标准和程序配置资产。

第三章 资产配置程序

第十七条　资产配置计划由需要配置资产的行政事业单位提出，经主管部门审核后报市财政部门审批。
第十八条　使用财政预算资金配置资产的，按以下程序报批：
（一）行政事业单位在编制年度部门预算时，根据资产使用需求、存量资产状况和资产配置标准，编制本单位下一年度资产购置预算，并随部门预算一起报市财政部门审核。
（二）未纳入资产购置预算管理范围的资产，单件价值5000元以下或批量价值10000元以下的，由主管部门审核批准。该限额以上资产，由申请单位报市财政部门审批。
（三）市财政部门根据行政事业单位的人员编制、资产存量、本级资产配置标准和财力状况，审核编制市级行政事业单位资产购置预算，并将其列入部门预算。
（四）行政事业单位资产购置预算经批准后，由市财政部门批复市级部门和单位。行政事业单位根据批复的年度资产购置预算，安排本单位资产购置。
（五）行政事业单位在预算执行中因工作需要确需临时增加资产配置的，应当提出书面申请及资产购置说明，经主管部门审核同意后，报市财政部门审批；无主管部门的单位直接报市财政部门审批。
第十九条　经市政府批准，由财政安排专项资金召开重大会议、举办大型活动等需配置资产的，由会议或者活动主办单位提出申请，市财政部门按照先调剂、后租赁、再购置的原则进行审批。
第二十条　行政事业单位使用非明确安排有设备购置的上级补助资金或者同级财政部门专项资金进行资产购置的，经主管部门审核同意后，报市财政部门审批。
行政事业单位对上级部门直接配置、调拨、奖励的资产和接受捐赠的资产以及其他依法确认为国家所有的资产，应当及时到市财政部门办理入账审批手续。
第二十一条　行政事业单位购置纳入政府采购范围资产的，应当依法实施政府采购。

第四章 资产配置标准

第二十二条　资产配置标准是指对资产配置的数量、价格和技术性能的设定，是编制资产购置计划、安排资产购置预算、实施资产采购和对资产配置进行监督检查的依据。
第二十三条　市级行政事业单位资产配置标准由市财政部门牵头会同有关部门制定。具体资产配置标准另行下发，并根据国家有关政策、财力状况、技术水平以及资产普及程度等因素适时调整。
第二十四条　行政事业单位资产配置应当符合国家和本市有关规定，严格执行配置标准规定。无资产配置标准的，应当从严控制，合理配置。

第五章 管理与监督

第二十五条　资产购置计划批复后，行政事业单位应当严格按照购置计划进行资产配置，未经批准，不得擅自购置资产。未经批准购置资产或者未按规定进行政府采购的，不得办理购置资金拨付手续。
第二十六条　行政事业单位配置资产后，应当及时对配置的资产进行验收、登记，建立资产卡片和资产账目，将相关信息录入资产管理信息系统。同时，按照各类资产计价方式的规定，及时进行账务处理。
第二十七条　市财政部门和行政事业单位应当积极履行国有资产配置管理职责，加强对国有资产配置的监督管理，及时发现和制止资产配置中的各种违法、违纪和违规行为。
第二十八条　市财政部门应当会同市审计、监察等有关部门定期对行政事业单位资产配置管理情况进行监督检查。
第二十九条　行政事业单位及其工作人员违反本办法规定，擅自配置或者超计划、超标准配置资产的，拒绝对长期闲置、低效运转的资产进行调剂的，拒绝将有关资产纳入政府公物仓管理的，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《河南省行政事业单位国有资产管理办法》（省政府令第108号）及国家有关规定进行处理，并由市财政部门对已经购置的资产进行处置。

第六章 附 则

第三十条　行政事业单位可以根据本办法制定本部门、本单位具体实施细则，报市财政部门备案。
第三十一条　国家对相关资产的配备有特殊规定的，从其规定。
第三十二条　市级行政事业单位土地、房屋、车辆的管理依照法律、法规及市政府有关规定执行。
第三十三条　本办法自2012年3月1日起施行。





从一则案例看《药品管理法》第八十条的适用

刘 君


内容提要：“违反本法第三十四条的规定，从无《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的企业购进药品的”这句话如何理解，逗号前后的两段话作为适用本罚则的条件是要求同时具备，还是择一即可，本文拟通过一则案例对此提出一些新的观点，并继而对医疗机构从零售药店购进药品的行为如何定性，作出相应的结论。


某市药监局工作人员在日常监督检查中发现,某个体诊所从一家零售药店购入一批药品,遂对其进行了立案调查,并拟依据《药品管理法》第八十条①的规定，作出没收违法购进药品及违法所得,并处以相应罚款的行政处罚。
案情十分简单，但我认为此案的法律适用却有可商榷之处，这是因为,本案若适用《药品管理法》第八十条就意味着涉案零售药店应在法律上要被定性为无证经营②，或仅以涉案诊所违反第八十条前半段叙状（药品的生产企业、经营企业或者医疗机构违反本法第三十四条的规定）即可作出行政处罚。
一、本案中零售药店是否为无证经营
涉案药店是一种超出经营方式经营的行为，但超出经营方式经营是否就是无证经营③，这就要结合整个药事管理法律法规的规定进行体系性的思考。
首先，国家食品药品监督管理局制定的《药品经营许可证管理办法》中对许可事项进行了明确的界定，经营方式、经营范围、注册地址等等皆属于该法属指许可事项④。超出经营方式当然是包含了企业擅自变更了法定机关已经核准的许可事项的违法行为里，对这种擅自变更许可事项的行为《药品管理法实施条例》第七十四条的规定⑤，药品经营企业变更药品经营许可事项的，必须先给予警告，责令其限期补办变更手续，而不是直接按无证经营处理，而且该条在最后特意强调，只有逾期不改正的宣布《药品经营许可证》无效后仍然从事药品经营的，才能按无证经营处理。其次，《药品经营质理管理规范实施细则》明确规定，药品零售企业应按依法批准的经营方式和经营范围经营药品。由于此实施细则是对《药品经营质理管理规范》的解释，且其也是《药品管理法》中明确授权由国家食品药品监督管理局制定的⑥，故此应认为违反了细则的规定即是违法了《药品经营质理管理规范》的规定，依据《药品管理法》第七十九条⑦：药品经营企业未按照规定实施《药品经营质量管理规范》的，也必须先给予警告，责令限期改正，同样不是直接按无证经营处理，该条对于逾期未改正的，规定还要先责令停业整顿，并处罚款，只有情节严重的，才吊销《药品经营许可证》。至于对行为人超出经营方式经营要适用药品管理法每七十九条还是实施条例第七十四条，很显然,当法律与行政法规对同一行为均作出不同规定时,是要当然的适用法律的,也就是说,对于超出经营方式和超出经营范围经营这两种行为要按《药品管理法》第七十九条进行查处,对于其他擅自变更许可事项的则可按照《药品管理法实施条例》第七十四条,无论对此行为适用哪部法律,有一点是可以明确的，那就是我国立法上是排除了对于药品经营企业超出经营方式经营药品直接按无证经营处理原则的，实践中不能一经发现零售药店超经营方式经营即认定其属无证经营。
通过以上分析，我们可以明确:药品经营企业超出经营方式经营的行为不能按无《药品经营许可证》定性。
二、仅违反《药品管理法》第三十四条的规定的行为可否适用第八十条的规定处罚
虽然涉案药店不是无证经营，但其确实是在无经营资格的（超出经营方式当然是无经营资格）的情况下销售药品，违反了《药品管理法》第三十四条的规定⑧，办案人员即是认为作为一种选择关系，中间可以用“或者”进行相连接，那么违反任何一个叙状均便应受此条规范。很显然，本案的关键分岐点是对“违反本法每三十四条的规定，从无《药品产许可证》、《药品经营许可证》的企业购进药品的”这句话如何理解。
假设我们抛开《药品管理法》第八十条，即假设该法中根本没有第八十条的话，那么对违反第三十四条规定的行为如何处理呢？显然，对此行为没有对应的罚则，那么，法无明文规定不得处罚，对于此行为不能给予行政处罚。因此并非是行为人违反了法律中的某个条文就要受到行政罚。
下面我着重对为什么要求“违反第三十四条规定”与“从无证企业购药”这两个条件必须同时具备作论述
首先，对于法律条文的理解，要结合前后，综合立法本意，遵循体系解释的原则，整体思考，绝不能前后割裂、断章取义，我认为通过对第八十条这句话的分析，无论从其语气表述上，还是从其内在逻辑关系上，都表明前后两段话应是一种同时具备，缺一不可的并列关系。
其次，如果我们假设此前后两段内容是一种选择关系，即假设有此行为中的任何一种时即可适用本条规定，那么也就意味着一家生产企业向个人收购该个人自种的未实行实施批准文号管理的中药材即属向无证企业购进药品，应当受到处罚，这显然与第三十四条的精神是相违背的（购进没有实施批准文号管理的中药材无需销售方取得药品生产、经营许可证）。
再次，如果认为本案可以适用第八十条处罚，就会产生这样一个结果：对于同一批药品，销售方和购买方同样是违法的情况下，对销售方只能先处以警告的这样较轻的政处罚，而对于购买方却要处没收药品或违法所得并处罚款的较重的行政处罚，而在购买与出卖的危害性比较上，显然出卖的危害性是大于或至少等于购买行为的（因购买后还有一个卖不卖的过程，很可能在这一过程中行为人基于主观或客观原因使所购药品未流通于市面），本案适用第八十条处理就会导致法律适用的不协调、不一致、有失公正，违背了公平正义的法律精神，难以服众。
最后，法律条文应当简明扼要，任何文字在条文中肯定都有其必要的作用。适用本条罚则，既要求行为人存在违反第三十四条规定的行为，同时要求其购药的对象必须是无证经营的企业，看似是一种立法上的重复叙述，因为无许可证肯定属无资格经营，而取得许可证也未必当然有经营资格（如本案中零售药店并无批发资格），这实际上这是立法者通过立法技术对处罚范围进行的限制，如果将“从无《药品经营许可证》的企业购进药品的”删去，这样一来，对于本案中的诊所是当然的适用本条的，但是立法却非要加上一个限制，我认为主要是因为按照我国法律规定，药品生产企业、经营企来都要依《药品生产质量管理规范》、《药品经营质量管理规范》要求经营，这样的话，药品的质量是能够得到保障的，立法要将从有《药品经营许可证》但无资格售药（如超范围经营、超经营方式经营）与纯粹的向无《药品经营许可证》的企业购药加以区别（前者仅是无经营资格，但其从开办到后来的整个购、销、存的流程是经法律约束和评价过的，而后者是无证经营从来就没有受到过法律的制约，对药品的质量等保证显然无法与前者相比），从而更好的体现违法行为危害程度与所受惩罚相适应的角度进行考虑的。同时，立法上也完全可以将“违法本当第三十四条规定”字样删去，因为无证肯定无资格，根本不需要特意强调是否违反第三十四条，此处所以加上这一限制，根本原因如前面所说，在于我国对中药材还未完全实行批准文号管理，如无此限制的话，那么向无《药品经营许可证》个人或集体收购不实施批准文号管理的中药材的行为将被视为是向无证经营企业购药，显然与我国目前的国情不相适应。可见，对第八十条这句话的正确理解是：违反第三十四条的规定且从无证企业购进药品的，才受此条约束。
三、本案应如何处理
综上所述,在处理本案过程中会出现：适用第八十条就必须认定零售药店为无证经营，而我国又通过立法的形式排除了对其按无证经营查处的做法，那么就不能认定其为无证经营，法律适用过程是一个整体，将每个违法行为放在法律的整体中用同一的标准予以评价，绝不允许此案中认为是此种违法行为，彼案中又认为是彼种违法行为，保持法律的严肃性，前后一致性，所以，既然不能对涉案药店认定为无证经营，自然就不能认定涉案诊所从无证经营企业购进药品，进而就不能适用第八十条对其进行处罚，否则必然自相矛盾，难以自圆。
对于本案中这种行为的最后如何处理？以我个人疏浅的才学和微薄的法律知识认为，按目前药监部门权限范围内的法律法规，对医疗机构从零售药店购药的行为尚无任何罚则，因此对该行为不能给予行政处罚，要说明的是，这里的“不能给予行政处罚”还应当包括这样一种情形，即即使先不对诊所处理，而是先对销售药品的零售药店进行警告等直至作出吊销许可证的行政处罚后，依然不能再对该诊所按第八十条进行处理，因为行为人只对其行为时的违法行为负责，当行为终了且无连续、继续状态时，法律不能因行为过后否则就使得公民对其行为无法预见，其他情事的变更而作出与行为时不同的评价，与法无明文规定不处罚精神是相悖的。
尽管在得出此结论的刹那间，我的脑海飘过种种疑惑，亦有几许迷茫与不解。作为一个法律人,必须坚持法律思维,立法上的不足只能通过立法机关进行完善,绝不能用行政执法过程中的无限扩大解释权来填补,在法治国家背景下,行政执法过程中要始终遵循法无明文规定不处罚的原则是每一个执法人所应有的理念和遵守的规则,各项法律、法规不仅仅是作为打击相对人违法行为的屠龙宝刀,更是悬于每一个执法人员头上的倚天长剑。
这里还要说明一点的是上述观点仅适用于医疗机构从零售药店购进药品,如果是药品经营企业向零售药店购药则可按照《药品管理法》第七十九条以其违反GSP有关规定进行查处，此外，如果是医疗机构从超出经营范围的企业购进药品，也可以其违反《药品流通监督管理办法》第三十一条第四项⑨之规定进行处罚，当然，《药品流通监督管理办法》本身的可适用性在目前药品监督管理实践中是一个问题，还需进一步探讨，此处说明仅作引玉之砖。
最后，上述观点仅代表我个人对此问题的想法，不当之处还希望各位专家、学者能够不吝赐教。

作者：刘君，联系方式：13945788830


本文注解：
①《中华人民共和国药品管理法》第八十条：药品的生产企业、经营企业或者医疗机构违反本法第三十四条的规定，从无《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的企业购进药品的，责令改正，没收违法购进的药品，并处违法购进药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者医疗机构执业许可证书。
②《无照经营查处取缔办法》第四条下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：(五)超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。因此工商部门可将超范围经营行为认定为无照经营，但这里也仅限于超范围经营，并不涉及本案这种超出经营方式的经营行为，只是有人曾以此作类比，所以才在此提及一点
③《中华人民共和国药品管理法实施条例》
第八十三条 本条例下列用语的含义：
药品经营方式，是指药品批发和药品零售。药品批发企业，是指将购进的药品销售给药品生产企业、药品经营企业、医疗机构的药品经营企业。 药品零售企业，是指将购进的药品直接销售给消费者的药品经营企业。因此执法实践中有人基于此处定义，认为批发企业搞零售或零售企业搞批发的超出经营方式的经营行为是一种无证经营行为。
④《药品经营许可证管理办法》第十三条：《药品经营许可证》变更分为许可事项变更和登记事项变更。
　　许可事项变更是指经营方式、经营范围、注册地址、仓库地址（包括增减仓库）、企业法定代表人或负责人以及质量负责人的变更。
　　登记事项变更是指上述事项以外的其他事项的变更。
⑤《中华人民共和国药品管理法实施条例》第七十四条 药品生产企业、药品经营企业和医疗机构变更药品生产经营许可事项，应当办理变更登记手续而未办理的，由原发证部门给予警告，责令限期补办变更登记手续；逾期不补办的，宣布其《药品生产许可证》、《药品经营许可证》和《医疗机构制剂许可证》无效；仍从事药品生产经营活动的，依照《药品管理法》第七十三条的规定给予处罚。
⑥《中华人民共和国药品管理法》第十六条： 药品经营企业必须按照国务院药品监督管理部门依据本法制定的《药品经营质量管理规范》经营药品。药品监督管理部门按照规定对药品经营企业是否符合《药品经营质量管理规范》的要求进行认证；对认证合格的，发给认证证书。
《药品经营质量管理规范》的具体实施办法、实施步骤由国务院药品监督管理部门规定。
⑦《中华人民共和国药品管理法》第七十九条 药品的生产企业、经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构未按照规定实施《药品生产质量管理规范》、《药品经营质量管理规范》、药物非临床研究质量管理规范、药物临床试验质量管理规范的，给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，责令停产、停业整顿，并处五千元以上二万元以下的罚款；情节严重的，吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》和药物临床试验机构的资格。
⑧《中华人民共和国药品管理法》第三十四条：“药品生产企业、药品经营企业、医疗机构必须从具有药品生产、经营资格的企业购进药品；但是，购进没有实施批准文号管理的中药材除外”此处指个人自种未实行批准文号管理的的中药材，其他情况比较复杂，在此不作过多讨论。
⑨《药品流通监督管理办法》第三十一条 药品经营企业、医疗机构和乡村个体行医人员不得从事下列采购活动：
（四）向药品经营者采购超范围经营的药品；